程國強，2003年4月30日
摘要:如何突破發達國家以質量、衛生、技術標準為借口的技術性貿易壁壘，是當前亟待解決的戰略性問題。本文系統分析了我國農產品出口面臨的主要技術性貿易壁壘措施，WTO關於技術性貿易壁壘的規則，技術性貿易壁壘對我國農產品出口影響的特點，以及突破技術性貿易壁壘的初步建議。
關鍵詞:技術性貿易壁壘、動植物衛生檢疫措施、世界貿易組織、農產品貿易爭端。
中國的勞動密集型產品，如肉類、蔬菜和水果，由於其強大的比較優勢，在中國加入世界貿易組織(WTO)後，被期待具有巨大的出口潛力。但這些產品今年頻頻遭遇技術壁壘，出口形勢嚴峻。比如年初浙江舟山凍蝦因檢出極微量氯黴素被歐洲公司退貨；歐盟獸醫委員會也宣布禁止從中國進口蝦、兔、禽肉等動物源性食品；日本對從中國進口的蔬菜采取嚴格的批檢措施；中國出口歐盟的蜂蜜被“封殺”，理由是“抗生素超標”。隨後，日本、加拿大和美國也加強了對中國蜂蜜的檢查。如何突破發達國家以質量、衛生、技術標準為借口的技術性貿易壁壘，將我國具有比較優勢的勞動密集型產品轉化為競爭優勢和出口現實，是壹個亟待解決的戰略問題。
壹、什麽是“技術性貿易壁壘”？
所謂技術性貿易壁壘(TBT)，是指進口國采用強制性和非強制性的技術法規、標準和合格評定程序，以及動植物產品檢驗檢疫措施、商品包裝標簽和標誌、環境要求等，限制他國農產品進入該國市場。
這些限制農產品貿易的技術措施最初是為了保護國家經濟安全、人類、動植物的生命或健康、環境和防止經濟欺詐。然而，長期以來，技術性貿易壁壘被壹些實行農業貿易保護主義的國家所利用，惡化了國際農業貿易環境。近年來，發達國家的技術性貿易壁壘加劇，主要有三個原因:
第壹，20世紀90年代中期以來，壹系列國際食品汙染事件震驚世界，如畜禽飼料二惡英汙染、比利時可口可樂汙染、法國熟肉制品罐頭李斯特菌汙染、日本“O-157”和金黃色葡萄球菌銀雪牛奶汙染、席卷歐洲的瘋牛病和口蹄疫等，引發了嚴重的食品安全信任危機，許多國家因此制定了嚴格的強制性技術法規。
第二，自世貿組織烏拉圭回合談判以來，農產品的關稅和非關稅措施在壹定程度上受到世貿組織規則的約束，但發達國家並未因此而開放其國內農產品市場。相反，他們利用動植物衛生檢驗的技術措施設置障礙，提高進口門檻，國際農產品競爭已從過去簡單的關稅和非關稅措施轉變為基於技術性貿易壁壘的限制性政策和措施。
第三，世界經濟低迷和壹些發達國家國內農業問題政治化，使得農業貿易保護主義擡頭，技術性貿易措施成為發達國家最有效的農業保護手段。據估計，20世紀70年代國際貿易的非關稅壁壘中，約有10-30%是技術性貿易壁壘。然而，自20世紀90年代以來，技術性貿易壁壘超過了50%。
二，主要的技術性貿易壁壘措施
根據日本、歐盟、美國等發達國家對農產品實施的技術性貿易措施，我國農產品出口面臨的技術性貿易壁壘主要體現在嚴格的檢驗、檢疫、認證和標準手段和措施上，大致可分為四種情況:
1.食品安全動植物衛生檢驗檢疫條例。發達國家已經制定了完整的法律法規和標準體系來保證食品安全。這些法律不僅規範了國內農產品的生產和加工，還把不符合標準的外國產品擋在了國門之外。例如，鑒於90年代中期食品安全危機頻發，歐盟於2000年6月5438+10月發表了《食品安全白皮書》，提出了80多項保障食品安全的計劃，要求食品衛生責任首先由生產者承擔，確保從飼料到餐桌的食品全鏈條。在美國，有《食品、藥品和化妝品法》和《公共衛生服務法》等。，對進口農產品的認證、包裝、標簽、檢測和檢驗方法作了詳細規定。美國美國食品藥品監督管理局(FDA)每月扣留多達3500批進口商品。美國於5438+0997+2月在食品加工中引入“危害分析與關鍵控制點”(HACCP)管理體系，禁止進口沒有HACCP的水產品和肉制品，並要求所有向美國出口水產品和肉制品的企業獲得HACCP認證。歐盟、加拿大、日本、澳大利亞和韓國都認可采用HACCP體系。根據《食品衛生法》、《植物防疫法》和《家畜傳染病防治法》，日本對進口農產品和食品實施近乎苛刻的檢疫防疫制度。在植物檢疫方面，所有在日本沒有發現的病蟲害、來自或經過病蟲害發生國的寄生植物和土壤都是嚴格禁止進口的。作為食品或食品原料的動植物和農產品也需要經過衛生防疫部門的檢驗。對強制檢驗的食品，應逐批進行100%檢驗。對於不同時間進口的同壹商品，規定每次都要檢查，而日本的同類商品只需要檢查壹次。目前，中國的蔬菜出口正遭遇這樣的限制。
2.質量標準、食品標簽和包裝要求。目前發達國家還在提升質檢標準，檢驗項目越來越多。比如日本檢測中國大米要求的指標，從1993中的20多項增加到目前的123項，要求在14天內完成。食品標簽和包裝也是重要的市場準入工具。例如，美國是世界上對食品標簽要求最嚴格的國家之壹，有22種食品標簽，每年都有修訂和補充。美國要求所有包裝食品都要有食品標簽，強化食品也要有營養標簽，必須標明至少14營養素的含量。據估計，僅此壹項，美國加工企業每年就要額外支出6543.8美元+0.5億美元，這顯然超出了中國和其他發展中國家的能力。
3.環境保護和動物福利要求。發達國家制定了壹系列環保法規，對進口農產品形成了所謂的“綠色壁壘”。綠色壁壘主要包括國際和區域環境保護公約、各國環境保護法律和標準、檢驗檢疫要求、綠色包裝和標識要求、ISO14000環境管理體系和環境標識等自願措施、生產加工方式、環境成本內部化要求等。如1995年4月，發達國家要求實施國際環境監測標準體系，要求產品符合ISO9000系列標準體系，還要求使用“綠色環境標誌”，如德國的“藍色天使”，日本的“生態標誌”，歐盟的“歐洲環境標誌”。歐盟特別重視動物福利問題。比如養雞場的飼養密度壹般是每平方米12，歐盟提出只能養10只雞，理由是密度太高雞會覺得不舒服。這樣會增加養雞成本，無形中成為貿易壁壘。
4.新技術發展帶來的安全問題。最典型的問題就是轉基因食品的安全性，壹直是國際爭論的焦點。由於美國占據轉基因技術制高點，對轉基因食品的推廣持積極態度，而歐盟、日本等國家則堅決反對，這也引發了對轉基因農產品進口管理措施的討論。
特別值得註意的是，發達國家的貿易技術壁壘正在升級。例如，日本農林水產省近日宣布，從2003年開始在日本全國實施“大米身份認證制度”，即所有進入日本國內市場的大米都必須標註品種、產地、生產者名稱和認證號，否則不允許銷售。“大米身份認證制度”實施後，日本各地在新制度中增加了更多的編碼，將認證範圍擴大到蔬菜，並要求所有在市場上銷售的本地蔬菜都要有認證標誌。這樣，日本遲早會對進口蔬菜采取同樣的身份認證制度。這將使中國的蔬菜和其他農產品今後更難進入日本市場。
第三，技術性貿易壁壘與WTO規則
由於技術性貿易壁壘措施的實施表面上是為了保護人類和動植物的健康與安全，具有合理性、隱蔽性、復雜性和靈活性的特點，使得日本、歐盟、美國等發達國家能夠規避相關國際規則的約束，廣泛而頻繁地使用。也正因為如此，近年來，國際農產品貿易爭端逐漸從壹般形式的貿易戰轉變為更為嚴重的技術性貿易戰，發達國家也借此機會宣布對其他國家的農產品實施禁令。發達國家數量眾多且不斷升級的技術性貿易壁壘已成為農產品貿易爭端的主要領域，嚴重制約了國際農產品貿易的發展。
目前，在WTO框架下,《技術性貿易壁壘協議》( TBT協議)和《實施衛生與植物檢疫措施協議》( SPS協議)是專門針對技術性貿易壁壘的多邊協議。同時，GATT第20條壹般例外不同於第21條、原產地協議、農業協議、補貼與反補貼措施協議和服務貿易總協定的安全例外。世貿組織新壹輪談判中的貿易與環境、貿易便利化、貿易與投資等問題也將涉及技術性貿易壁壘。
TBT協議和SPS協議是WTO關於技術性貿易壁壘的基本規則。實施《技術性貿易壁壘協議》的主要目的是消除不合理的技術措施，減少國際貿易壁壘；通過制定多邊規則，引導各國制定、采用和實施允許的技術性貿易壁壘，努力確保這些措施不對國際貿易構成歧視或不必要的障礙；鼓勵采用國際標準和合格評定程序。WTO《技術性貿易壁壘協議》的基本規則是:第壹，各國應盡力采用國際標準。要求相關技術法規、標準和合格評定程序應以國際標準化機構制定的國際標準、規範或建議為依據，其制定、采用和實施不得對國際貿易造成不必要的障礙。如國際標準化組織(ISO)、食品法典委員會(CODEX)、OIE等組織。二是在涉及國家安全、防止欺詐、保護人類健康和安全、保護動植物生命和健康、保護環境的案件中，允許各國實施超過國際標準的標準，但必須事先通知世貿組織；第三，國家認證體系互認應以國際標準化機構頒布的相關標準作為制定國內技術措施的依據；第四，實行最惠國待遇和國民待遇原則；第五，貿易爭端應進行談判和仲裁，並應遵守世貿組織關於爭端解決規則和程序的諒解協議。
《實施動植物衛生檢疫措施協議》的主要目標是防止各國的動植物衛生檢疫措施對國際貿易造成不必要的負面影響，防止各國濫用動植物衛生檢疫措施和從事貿易保護主義。根據SPS協定的宗旨，各國都有權采取措施“保護人類、動物和植物的生命或健康”，必要時可以采取限制貿易的措施，但需要遵循三個原則:壹是科學證據原則。SPS協定規定，成員有權采取保護人類、動物或植物的生命或健康所必需的衛生與植物衛生措施，但必須以科學依據為標準，並允許各國采取高於國際標準、指南和建議的措施，但這些措施必須以科學為依據。第二，風險評估和適當保護原則。SPS協議允許各國在風險評估的基礎上，根據自己所能承受的風險程度，制定自己的標準和規則，同時還必須考慮國際組織制定的風險評估技術。要求各國在進行風險評估時考慮現有的科學證據、加工和生產方法、相關的生態和環境條件以及其他因素。第三，國際協調原則。《SPS協定》要求各國應根據國際標準、規範和建議采取衛生或動植物檢驗檢疫措施，並應盡可能參加相關國際組織及其附屬機構，以促進衛生和動植物檢疫的國際協調。這些組織包括保護食品安全的食品法典委員會、保護動物健康的國際獸醫組織(OIE)和保護生物多樣性的國際植物保護公約秘書處(IPPC)。根據SPS協議，如果采用國際標準，可視為該標準符合GATT1994的相關規定。
顯然，WTO的TBT協議和SPS協議實際上規定了所采用的技術性貿易措施和法規即使超過國際標準，只要是為了保護人類生命健康安全，保護環境安全，防止經濟欺詐，也是合理的。目前發達國家利用這壹點設置各種苛刻的技術性貿易壁壘，表面上看基本符合TBT協議和SPS協議的條款，實際上卻成為許多發展中國家最難逾越的貿易壁壘。比如2001，WTO收到技術性貿易壁壘通知671，其中涉及農產品的通知143，占23%(僅次於機電產品的31%)。動植物衛生檢疫通報772起，其中美國通報238起(占30.8%)，新西蘭通報11起(占14.4%)，歐盟通報46起(占6%)。這些新的技術措施將對國際農產品貿易產生深遠的影響。因此，現有的WTO規則仍難以有效解決技術性貿易壁壘對農產品的限制及其引發的貿易爭端。
據WTO統計，從1995 WTO協定生效到2001，WTO共受理農產品貿易爭端97件(占全部爭端的40.2%)，動植物衛生檢疫措施爭端為第壹，達14件(占14.4%)。
第四，技術性貿易壁壘對中國農產品出口的影響
近年來，技術性貿易壁壘直接給我國農產品出口造成了巨大損失，其擴散效應造成的間接損失更是難以估計。據統計，2001年，約有70億美元的中國出口商品受到技術性貿易壁壘的影響，且自2002年以來呈不斷增加的趨勢。從2002年初開始，歐盟全面禁止從中國進口動物源性食品和水產品，導致2002年上半年中國水產品出口下降70%以上。2002年第壹季度，僅浙江省就減少農產品出口65438億美元。2002年6月至3月，美國美國食品藥品監督管理局在中國沿海地區共扣留了896批農產品。從2002年6月至7月，中國分別向日本出口了23%的活鰻魚、41%的冷凍雞、20%的新鮮蔬菜和29%的臨時腌制蔬菜，去年出口了4668噸鴨肉，但今年這壹數字為零。與其他貿易限制不同，技術性貿易壁壘的最大特點是隱蔽性。壹旦出現限制，影響巨大，損失難以避免。具體來說，技術性貿易壁壘對我國農產品出口的影響有以下特點:
1.大範圍的受影響農產品直接挑戰中國的農業結構調整戰略。從水產品、禽肉等動物源性農產品到茶葉、花生、蔬菜等植物產品及加工品，幾乎所有具有比較優勢的勞動密集型產品都受到技術性貿易壁壘的限制，嚴重影響了我國發揮比較優勢、戰略性調整農業結構的部署，增加了農民增收的難度。
2.擴散效果顯著。歐盟、日本、美國等發達國家對中國農產品出口設限，容易波及其他出口市場，形成連鎖反應。2001年6月，韓國單方面宣布從中國進口的鴨肉中發現禽流感，日本政府只是根據韓國單方面的情況暫停從中國進口禽類產品。從那以後，其他國家也采取了類似的措施來限制中國禽肉的出口。直到2001年8月7日，日本政府才正式宣布恢復從中國進口禽肉及其制品，中國的出口企業損失巨大。
3.這是歧視。壹些國家采取的措施往往高於國際標準，有些是基於設備的最低檢測限，有些是專門針對中國產品的。比如日本在農獸藥殘留方面歧視中國肉雞產品，要求中國產品在檢測克粉時達到0.01ppm，而美國等其他國家的產品只需要達到0.05ppm的世界衛生組織標準。
4.使用頻率高，實施速度快，取消時間長，形式多樣，原因多變，防不勝防。壹些發達國家經常找借口先實施臨時禁令，使中國企業失去了市場。經過中國的努力，他們同意開放市場，但很快他們又試圖找到新的理由再次關閉市場。例如，過去中國向歐盟出口的肉雞產品較多，但自1996年8月1起，歐盟以中國家禽生產不符合其衛生檢疫標準為由，禁止來自中國的冷凍雞肉進入歐盟市場，導致中國每年損失超過1億美元。在中國禁止禽肉期間，巴西和泰國等冷凍雞肉出口國填補了中國在歐盟的市場份額。比如1996年，歐盟從巴西和泰國進口的禽肉只有3000噸，到2001，已經達到40萬噸。直到2001年5月25日，歐盟才對上海、山東的14家企業進行了開關，要求每批屠宰不少於15萬只雞，並對出口禽肉進行新城疫檢測。由於歐盟只承認北京和上海兩個檢測實驗室，這兩個實驗室即使滿負荷運行也很難完成檢測任務，而且檢測成本較高(每次約3000美元)，檢測周期需要30天，導致企業生產成本大幅增加。2002年初，歐盟以中國出口的禽肉和龍蝦制品農藥殘留和微生物超標為由，全面禁止從中國進口動物源性食品，市場再次關閉。
五、中國農產品如何突破技術性貿易壁壘？
中國農產品出口日益受到技術壁壘的影響。除了上面提到的問題，也和自身的質量、標準等問題分不開。長期以來，我國農業生產要解決吃飯問題，追求農產品數量，考慮農產品質量和標準的缺失。過去的自給農業現在應該轉向市場和競爭農業，參與國際市場競爭。沒有相應的農產品安全生產體系、檢驗手段和質量控制體系。比如現行的農產品檢驗檢疫管理體制，內部檢驗和外部檢驗是分離的，相互之間難以協調，不能發揮檢驗檢疫和質量控制的整體功能。同時，國內農產品在生產、流通、質量安全管理等方面確實與國際市場要求存在較大差距，不具備參與國際競爭的先天優勢。扭轉這種不利局面刻不容緩。從政府的角度來看，必須解決以下問題:
1.改革食品安全監管機構，建立有效的食品安全控制體系，通過行政部門、監督檢查部門和分析實驗室對食品生產、加工、流通、銷售全過程的安全問題進行監督、檢查、管理和執法，保護消費者利益。
2.建立食品安全法律法規體系，加快起草農產品質量安全條例和配套法規，依法管理農產品生產經營和進出口，監管農產品質量，制定無公害食品生產和消費政策。
3.建立健全農產品質量安全保障體系，包括農產品質量安全標準體系、監督檢驗體系、示範體系、執法體系、生產技術推廣體系和市場信息體系。
4.建立和完善農產品出口支持和服務體系。對畜牧業、水產品、水果、蔬菜、花卉、煙草等出口產品的衛生安全狀況進行全面調查，結合中國實際情況制定新的衛生安全標準，發布國際標準供出口企業參考。
5.針對我國農產品出口存在的分散經營、規模小、低價出口、無序競爭嚴重等問題，應建立健全農產品出口行業的商會、協會和中介組織，協調管理，強化自律機制。
6.加緊談判。壹方面，我們應該利用現有的世貿組織機制，要求主要進口國取消不合理的技術限制。另壹方面，積極參與WTO新壹輪多邊貿易談判，建立嚴格、公平、合理的技術性貿易壁壘和動植物衛生檢疫新規則，抑制發達國家日益猖獗的技術限制，為中國農產品出口創造公平的國際環境。
對企業來說，要在提高農產品質量、建立符合國際市場標準的生產加工體系的前提下，積極采取各種渠道突破壁壘。應考慮以下策略:
1.技術創新和產品升級戰略。我國畜禽產品出口以鮮活產品為主，深受進口國檢疫措施的影響。國內壹些企業在提高產品技術含量的基礎上，嘗試將生鮮產品改為熟制產品，既提高了產品的附加值，又避免了苛刻的檢疫限制。
2.市場多元化戰略。由於不同國家對進口農產品的檢測標準不同，壹些出口企業不僅要下大力氣提高農產品質量，還要努力開拓新的市場，形成多元化的市場格局，從而避免因某個國家的市場關閉而帶來的困難。
3.走向全球戰略。企業還應考慮通過勞務輸出、技術輸出、海外投資等方式實施“走出去”戰略，規避技術壁壘，在消費國當地生產加工農產品，變“賣地”為“產地”。