問題引起了人們的普遍關註。應建立什麽樣的籌資模式、社會保障的城鄉整合、農民工的保障、社會保障
資金的管理等都是人們討論的熱點。下面將有關觀點加以綜述。
壹、我國社會保障制度的現狀
1、目前我國社會保障制度面臨三大挑戰。從長期看，要解決人口老齡化造成的壹系列社會經濟問題
；從中期看，要減輕計劃經濟轉向社會主義市場經濟帶來的巨大社會震動；在近期 ，要考慮如何根據宏
觀經濟形勢波動適時調整各有關項目的收支水平，以保障經濟的穩定增長。
2、保障範圍覆蓋不全。改革開放以後，我國的社會保障制度發生變化，社會保險資金開始轉向社會
統籌，在體制上圍繞著"壹個中心，兩個確保，三條保障線"具體運行，但當前的三條保障線還不能全部覆
蓋城鎮貧困範圍。我國現有城鎮貧困人口3100萬以上，1999年享受社會保障的總人數不足300萬，2000年
不足400萬。在最低生活保障覆蓋範圍之外，傳統的民政救濟對象是"無勞動能力"的人，是為數較少的邊
緣群體。而在體制轉軌中，"有勞動能力"卻失去工作機會的人，也已經陷入貧困的境地，他們的基本生活
也應得到保障。事實上，這部分人中的絕大多數既拿不到下崗職工基本生活費，又不能享受最低生活保障
待遇，他們約占城市"下崗"、"失業"、"待崗"總人數的70%以上。
3、農村社會保障亟待發展。有的人提出，同二元經濟結構相適應，我國的社會保障體系也呈明顯的
二元化特征：在城市，建立了面向企業勞動者的社會保險制度；在農村，則實行家庭保障與集體救助相結
合而以前者為主的保障制度，作為現代社會保障體系核心內容的社會保險，未在農村建立。有的人提出，
我國農村社會保障制度的建立已經與國際勞動組織的有關條約存在巨大差距。有的人提出，農村社會保障
發展滯後的根本原因是政府財政支出方面的失誤。中央財政用於社會保障的支出占中央財政總支出的比例
，加拿大為39%，日本為37%，澳大利亞為35%，我國只有10%左右，而這10%的投入也是絕大部分給了城鎮
職工。
4、下崗失業人員的社會保障水平低下。我國城鎮失業保險覆蓋率極其低下，僅覆蓋正式職工，並不
包括農村就業人員和城鎮非職工人員。目前，國家用於失業保險金的經費占GDP的比重還很低。國家用於
下崗失業保險的經費包括兩部分：壹是發放下崗職工基本生活費，屬於臨時性財政支出，其中包括企業支
付的壹部分費用；二是失業保險基金支出。二者合計占GDP的比重，1996年為0.16 %，1999年提高到0.51%
；二者合計占職工工資總額的比重1996年為1.21%，1999年為4.20%。
5、立法滯後。在我國，除1953年頒布的《勞動保險條例》可視為社會保障立法外，還沒有第二部社
會保障法律。雖制定了規定和條例，但不能代替法律的作用。首先，規定和條例不具備法律的權威性，執
行起來有相當大的回旋余地。其次，有的規定或條例規定得較早，已不適應改革開放的需要。最後，有的
規定和辦法具有明確的臨時性，即權宜之計。這些都不利於我國社會保障制度的建立和健康發展。
二、應建立什麽樣的養老金籌資模式
我國社會養老保險制度十多年的改革，雖然在保險範圍、籌資渠道、養老金發放辦法等方面發生了
很大的變化，但籌資模式壹直沒有變化。盡管現行的養老保險制度設有個人帳戶，但由於是空帳運行，所
以實質上仍屬於現收現付式。對於這種制度，人們有不同的看法。
第壹種觀點，建立以基金制為主的養老保險體系，強化企業補充養老保險。持這種觀點的人認為，
有人擔心我國證券市場不發達，發展基金制的養老保險時機還不成熟，這種擔心是不必要的。（1）養老
基金的積累有壹個過程，剛開始能投資於證券市場的養老金總量是有限的，政府還有充分的時間完善證券
市場。（2）政府可以根據證券市場的發展狀況逐步放松對養老金的投資限制。（3）改革之初可以通過合
資等方式引進國外基金管理的人才和經驗，提高國內基金管理水平。為建立三支柱（第壹支柱為基本養老
保險，第二支柱為企業補充養老保險，第三支柱為個人儲蓄性養老保險）的養老保險體系，應降低基本養
老保險過高的替代率，通過稅收優惠等措施強化企業補充保險，並實行企業和個人的強制繳費。基本保險
個人帳戶不但要嚴格與社會統籌帳戶相分離，條件成熟後還應納入企業補充養老保險的範疇。
有的人認為，如果保持現收現付制度不變，養老金制度的隱性債務將隨著制度覆蓋範圍的擴大和給
付水平的提高而不斷積累。我國過去的養老金制度覆蓋範圍小，積累的債務水平比較低，但如果今後繼續
保持現收現付制度，在未來高速人口老齡化來臨時，將面臨更加嚴重的財務問題。
第二種觀點，當前養老金籌資模式不宜轉向基金制。持這種觀點的人認為，首先，我國社會養老保
險的籌資模式沒有轉向基金式的必要性。（1）伴隨著人口老化，我國的少兒負擔率將趨於下降，未來人
口的總負擔系數不會大幅度增加，這將有利於我國應付人口老化。（2）我國的國民儲蓄率已經過高，而
且沒有大幅度下降的跡象，養老社會保險的籌資模式不具備轉軌的經濟理論基礎。其次，我國養老社會保
險的籌資模式轉軌的可能性不大。目前我國城鎮企業養老社會保險的繳費率已經相當高，企業的平均繳費
率達到20%，有些地方甚至超過了25%。顯然，用進壹步提高繳費率的辦法來實現籌資模式的轉軌是不大可
能的，轉軌的惟壹辦法就是政府另外拿錢。由於目前我國預算內的財政資金還十分緊張，政府根本無法從
中拿出足夠的錢用於轉軌。
三、能否開征社會保障稅
第壹種觀點，應適時開征社會稅。健全的社會保障制度是市場經濟體制的內在要求，它是市場經濟
運行的"穩定器"和"安全網"。但目前我國的社會保障制度還很不完善，不僅缺乏強有力的社會保障法，還
沒有將保障資金列入預算內管理，而且由於保障資金的籌集實行"按地區，分行業，定單位"的辦法，各地
保障項目多少不壹，基金籌集標準高低不同，資金管理分散，籌集成本高，對資金的使用缺乏有力的監督
，普遍存在資金浪費、挪用現象，無法專款專用，難以滿足保障支出的需要。較現實的解決辦法就是參照
國際經驗，從我國的實際出發，制定社會保障法，開征社會保障稅。
第二種觀點，養老保險資金應以稅代費。（1）以稅代費能真正體現基礎養老金的公平原則。收入多
、利潤高的企業和個人多繳，收入少、利潤低的企業和個人少繳基礎養老金，以富濟貧，體現基礎養老金
的基本原則。（2）以稅代費有利於解決當前基本養老金的支付危機問題。目前我國出現養老金支付危機
主要不是全國人口的老齡化，而應從養老制度上尋找原因。實際上，這是因為我國的養老對象過於狹窄，
主要保障國有企業職工和事業單位職工的養老，而國有企業職工確已老齡化。如果對基礎養老金采取稅收
的形式，擴大保障範圍，把以前用來負擔少年兒童的壹部分費用轉移支付作為基礎養老金費用，則在不增
加勞動力平均負擔的基礎上，對於解決我國目前養老金的支付問題是極為有利的。（3）有利於構建統壹
、規範、完善的基本養老保障體系。首先，開征統壹的基礎養老保障稅有助於打破地區、部門、行業間的
條塊分割。目前我國所實行的多方籌資、自定標準的籌資形式客觀上造成了不同地區、不同部門、不同行
業和企業間因繳費標準不同而負擔懸殊的局面，不僅負擔不均的矛盾突出，而且還阻礙了勞動力在地區和
行業間的合理流動。通過開征統壹稅收，實現稅率的統壹和征收機關的統壹，將徹底改變上述局面。其次
，有助於建立統壹管理體制和有效的監督制約機制。通過開征統壹稅收，由稅務機關具體負責稅款的征收
，並把收入納入統壹的預算，在此基礎上進壹步設置專門機構負責資金的管理和使用，形成征收、管理、
使用各部門相互制約、相互監督的機制。
第三種觀點，應開征勞動力消費稅。這種觀點認為，應把社會保障變成壹種全社會的公***品，不是
社會互助，不是商業保險，不是強制儲蓄。應開征勞動力消費稅，因為勞動力是商品，誰要消費這個商品
，誰就要向政府繳稅。強制儲蓄式地扣除失業和養老保險金，為後人留下無解的難題，這條路不能再走下
去了。
第四種觀點，我國尚不具備開征社會保障稅的條件。這種觀點認為，以社會保險稅作為基本養保險
基金的融資方式，必須考慮到我國財稅制度的基本特征。目前我國實行的是分稅制，即根據中央政府與地
方政府之間對事權的劃分，決定哪些稅種屬於國稅，哪些稅種屬於地稅。這樣，社會保險稅的開征就要考
慮事權與財權的匹配問題。針對某壹企業或個人來說，如果他可以享有的基本養老保險的事權歸地方政府
，那麽就只能建立起壹個地方性的基本養老保險計劃，這會影響到全國性的養老保險基金的再分配，對特
定的地方政府來說，則可能意味著財政風險的增加。如果基本養老保險的事權歸中央政府，那麽可以保證
全國範圍內再分配的需要，但在目前養老保險基金缺口較大、養老保險覆蓋面不寬、人口老齡化問題逐步
進入高峰期、各省市養老保險基金積累參差不齊、各地基本社會保險水平差異甚大的情況下，要確定壹個
適當的稅率水平，使之不至於因此擠出強制性繳費的養老金計劃下的個人儲蓄，恐怕不是壹件容易的事情
。
第五種觀點，改社會保障費為社會保障稅，與現行的社會保險制度運行模式相矛盾。（1）稅收的公
用性與社會保障個人帳戶的私有性相沖突。在形式上，社會保障容易使勞動者產生繳稅充公的思想，不利
於社會保障激勵機制和統帳結合制度的實行。若以部分稅收劃入職工個人帳戶，又與稅收的公用性質不符
，理論上難以解釋。（2）稅收的不直接償還性對社會保障的專用性沖突。稅收支出不限於征收對象，而
社會保障具有專用性，即繳費者繳納的費用最終要以其獲得社會保障待遇實現償還。如果開征以全體公民
為納稅主體的社會保障稅，則需相應地對全體公民實施保障，增加政府的責任和財政負擔，繳費單位和個
人會滋長過度依賴政府的傾向。（3）與現行的社會保障政策難以銜接。目前我國職工養老、失業和醫療
保險在統籌層次、保障對象和資金的籌集方式等方面各不相同，開征社會保障稅，難以與現行各險種的不
同政策相銜接，操作上難以運行。
第六種觀點，采取壹種非指定稅或準指定稅的變通方式。這種觀點認為，開征社會保障稅難以避免
我國以前所采用的現收現付式的融資方式所產生的"擠出效應"，同時也無法保證能確定壹個最優稅率。而
采用變通方式進行融資，即在總財政收入中按照壹定的款項，定期劃撥進入養老保險專項基金中，這樣既
可以減少現收現付制對總儲蓄的壹部分擠出效應，而且也不妨礙在未來某個合適的時機開征社會保障稅。
采取這種方法是與我國養老保險改革以及財政、稅收制度改革的現狀相吻合的。
四、社會保障基金的保值與增值
當前我國社會保障基金的主要投資仍是銀行存款，部分投向國債和社保定向債券，小部分投資於股
市。社會保障資金是貧弱者和喪失勞動能力者的養命錢，使之保值增值並降低風險，是社會保障基金管理
的重要內容。
第壹種觀點，養老基金應成為機構投資者。機構投資者規模較大，投資趨於長期化，能起到穩定股
市的作用。然而，我國當前機構投資者規模較小，尚待培育。據世界銀行預測，到2030年，中國養老基金
總額將達1.8億美元，成為世界第三大養老金。另據有關方面估計，五年之內我國社會保障基金的總規模
將突破 3000億元，如果社會保障基金的80%用於日常支付，20%用於投資股票市場，將使股市機構投資者
規模新增600億元，比目前所在證券投資基金的總規模還要大。養老基金要成為機構投資者應具備以下條
件：（1）要有壹個能夠承擔壹定風險的資本規模；（2）要以比較發達的金融市場為基礎；（3）要有專
業的基金托管機構；（4）養老基金應采取指數化投資政策。
第二種觀點，社會保障基金應投資於開放式基金。這種觀點認為，開放式基金是壹種收益***享、風
險***擔的集合投資工具，它既不能保證投資人壹定盈利，也不能保證最低收益，但不管怎樣說，相對於證
券市場的其他金融品種而言，投資於開放式基金是壹種風險相對較小、收益相對較高的品種，從國外成熟
的社會保障基金運作來看，投資於開放式基金的做法較為普遍。社會保障基金在選擇開放型基金交易進行
投資時，壹定要控制額度，不能高於單個基金交易日10%的比例，否則難免發生流動性風險，造成支付困
難。由於開放式基金的價格風險，社會保障基金投資於開放式基金應堅持長期投資的原則。這就要求對社
會保障基金進行合理分塊，對於退休金這部分支付期較長的可考慮投資於開放式基金，對於醫療、失業保
險基金可考慮易於變現、價格風險和流動性風險較小的國債品種進行投資。由於開放式投資基金風險的存
在，最好選擇收益型基金進行投資，以控制風險，而對於成長型基金，由於其風險高，盡量不碰。或選擇
壹些經市場驗證過的收益較高、風險較小的品種進行少量參與。
第三種觀點，養老金進入資本市場是最終選擇。這種觀點認為，從理論上講，壹個完全積累制的養
老金計劃必須成為資本市場中的機構投資者，才能使其得到壹個長期穩定的投資回報。但是在我國，由於
資本市場長期以來壹直處於高風險狀態，同時也由於沒有壹個完全積累的養老金基金合法而且無慮地進入
資本市場，從而使它在理論上的作用也無從發揮。從這個角度來講，可以說是因為資本市場規範發展速度
遲緩而拖住了養老金制度改革的後腿。如果我們把基金積累制計劃作為中國養老金制度改革的壹個長期性
主要目標的話，那麽養老金計劃進入資本市場就會是壹個遲早都要做出的選擇。目前我國養老金基金是否
具備了進入資本市場的條件呢？基本認識是，基金入市作為壹個長期的目標已經確立，但基金適合在資本
市場中運作的制度體系尚未定型，組織結構尚未形成，運行規則尚不明確。要想早日實現基金入市，必須
加快推進上述工作。
五、如何加強對農民工的社會保障
迄今為止，各種社會保障體制改革的思路基本上還是以戶籍為基礎的，對於流入城市的農民工的社
會保障基本上沒有考慮到。背井離鄉的外來民工，如果在城市裏遇到困難，沒有工作，又得不到任何社會
幫助，他們就會成為社會不穩定的潛在因素。
有的同誌提出了兩方面對策建議。第壹條建議主要應由政府管理部門實施，這就是在大城市應建立"
公***勞動"形式的流動人口的"最低生存保障"體制，以使得那些失業的、身上壹點錢也沒有的外來民工能
夠通過"公***勞動"找到飯吃，這樣至少可以減少犯罪率，使得那些陷入困境的外來民工能夠暫時找到合法
的活路。同時，這種體制也可以將散亂的農民工納入壹定的管理體系。這樣壹種體制比單純的救助更有效
率，更節省成本。由於是最低生存保障，所以雇人單位所付出的工錢是比較低的，這樣，對於政府財政來
說不是很大的壓力，反而是邊際效益很高的投入。換句話說，不很大的壹筆經費，帶來的卻是更為安全穩
定的社會。另壹條建議是針對雇人單位的。雇人單位不管是公有體制的還是私人的，都應該按照勞動法的
規定，為受雇者支付壹定的保障金、保險金。
有的同誌提出，應根據農民工的需要與制度建設的可能，對農民工實行分層保障。最急切的保障項
目應當是按照普遍性原則來確立農民工的工傷保障制度。從層出不窮的農民工傷事故到規模驚人的農民工
職業病群體，以及由此導致的數不清的勞資糾紛，均決定了針對農民工的工傷保障制度應當作為我國最基
本的社會保障項目盡快得到確立。其次，有必要建立農民工的疾病醫療保障尤其是大病保障機制。因為疾
病尤其是重大疾病不僅會導致農民工失去工作，而且極易陷入貧困境地，這使得疾病保障成為農民工的現
實需要。最後有必要為農民工建立相應的社會救助制度。它應當包括農民工遭遇天災人禍時緊急救濟、特
殊情形下的貧困救助、合法權益受損或遭遇不公待遇時的法律援助等。這種制度能夠縮小社會的不平等，
促使農民工真正融入當地社會。
有的同誌提出，要創造性地拓展籌資渠道，解決農村非農群體的社會保障問題。可以根據非農產業
群體始終與土地保持著若即若離聯系的特點，設計壹種"以土地換保障"的方案，即農民到城鎮就業或進入
城鎮定居而無力耕種土地的時候，讓出其原先承包的土地，由轉包者按國家統壹標準替轉讓者繳納壹定數
量的經濟補償，使其參加相應的社會保障。當然這部分經濟補償也可先交付國家財政，但國家必須做出相
應的政策調整，承諾將這部分農民納入城市和相應的社會保障體系。
六、加快我國社會保障體制改革和建設的建議
1、社會保障體制改革和建設中應遵循的原則。（1）個人責任和社會互濟相結合。壹是不能走極端
，走極端就是要了公平而舍棄了效率，不得不進行改革。二是要與時俱進，就是要根據社會經濟發展的階
段來調整兩者的具體關系。（2）保障水平同經濟水平相適應。在經濟增長同社會保障之間建立起壹種互
相促進的良性循環關系，要防止出現兩者之間互相拖後腿的惡性循環關系。（3）以人為本。社會經濟的
發展要以人為本，即要以實現人的自由和全面的發展為最終目標，社會保障體系的建立和發展也是以實現
這樣壹個目標為原則的。（4）從總體出發。正如收入分配是整個社會經濟系統中的子系統壹樣，收入的
再分配和社會保障體系也是整個社會經濟系統中的子系統。
2、有必要重點強調"平等"的理念，以在更大程度和範圍內，關懷社會被排除成員的社會福利狀況，
為此應盡力構造收入分配與社會保障互動的良性循環機制。（1）為增加個人收入的透明程度，應降低個
人收入所得稅率，這有利於降低個人收入完整申報的機會成本，增加正常納稅的機會收益。（2）為增加"
制度外"個人收入的透明度，改變稅收代扣申報方式，實行自願申報制度。（3）在合理定價的原則基礎上
，開征新的稅種，如消費稅、財產稅等，為社會保障開辟新的資金來源。（4）逐步提高養老金的待遇，
改變目前替代率日益下降的趨勢。（5）強化政府對失業和半失業人員的人力資源開發和管理的力度，構
造和推動市場化條件下的積極的"就業保障"機制替代消極的"失業保障"機制。
3、構建既公平又有效率的社會保障制度。（1）基本思路是，社會保障在其基本點上，從強調"國家
責任"轉向"強調國民權利，國家有義務承擔"；在保障動因上，從"緩解階層矛盾"轉向"促進社會發展"；
在保障範圍上，從"局限於特定社會人群"轉向"全體社會成員"；在保障制度上，從"零星的、分散的"轉向
" 系統的、完整的"；在保障作用上，從"殘缺性"轉向"制度性"。（2）主要原則，壹是適度原則，社會保
障需要應與經濟發展水平相適應、相協調；二是剛性原則，社會保障壹旦形成，其項目、標準、水平具有
可增不可減、可升不可降的剛性特征，其推行具有強制性，任何團體和個人都應服從其制度安排。（3）
主要目標是，減少收入不平等和社會地位不平等，進而促進社會穩定和社會全面進步。
4、構築具有中國特色的安全網。在我國，由於經濟實力的限制，選擇收入安全作為最主要的社會政
策目標是不實際的。同時，政府不能放棄其對最困難的社會群體進行救助的責任。所以，經濟上具有可行
性的政策選擇可能是，政府選擇安全網的策略，把對最困難的社會群體進行救助和提供服務的責任充分承
擔起來，兼顧收入安全和社會公平的政策目標，讓能夠自立的社會群體最大限度地自立，從而達到利用最
低的經濟成本保障社會安定的社會福利和社會保障政策，以確保實現經濟發展的中心目標。
5、通過立法，調節財富，以建立中國的保障安全網。我們要建立的是什麽樣的社會保障制度或社會
安全網呢？根據目前我國社會經濟發展的情況和國際上的經驗，首先是社會化。社會化包含了兩層意義，
壹是要明確保障全體社會成員的最基本的生活條件；二是全體社會成員都具有義務參與社會福利建設與發
展。只有這樣，社會保障和社會安全網才可能具有社會***濟的性質，社會安全網才可能形成。其次，社會
保障在資源上是可持續的。要實現社會保障資源的可持續性，必須建立壹個合理的社會資源配置機制。要
通過法律和制度規範市場、政府和社會在社會保障和社會安全領域的責任。根據我國目前的經濟發展水平
，社會保障的性質只能是維持在社會較低平均水平上的"基本保障"，但可以以商業保險和社會互助做補充
。商業保險、捐贈、社會互助和誌願服務應成為社會安全網的重要組成部分。