眾所周知，國家與人民之間的利益博弈是憲政產生和發展的基礎，也是現代法治國家憲政制度的重要內容。傳統憲政理論認為，“憲政的實施基於以下兩種經驗認識:第壹，權力及其制度設施是壹個國家或壹定規模社會共存的前提，但國家權力有擴張或濫用的危險。第二，公民權是在壹個民族國家特定的平等水平上對公民普遍成員資格的正式確認。它是公民不可或缺的生存條件，但公民權利是脆弱的。" [1]
憲政理論所有命題的基本出發點都是為了有效解決公民權利與國家權力的沖突與協調。在財政領域，公民權利與國家權力的沖突與協調表現為私有財產權與國家財權的沖突與協調。在構建和諧社會的過程中，必須本著憲政精神，有效解決二者的沖突，協調二者的關系。公民權利中最基本的權利是私有財產權，相應的國家財權也是國家最基本的權力之壹。私有財產權與國家財權沖突的根源在於經濟資源的稀缺性。與普通公民相比，國家處於強勢地位。如果憲法不賦予公民基本權利，就很難對國家權力形成制衡。憲法對私有財產權的宣示和保護，不僅是由於自由主義和自然人權思想的影響，也是人們對國家權力可能不受憲法和法律制約或限制的擔憂。正是基於歷史的教訓，各國憲法中對私有財產權的保護被提升到與國家財權同等重要的位置，給予同等保護，這應該是公共財政形成的憲政背景。
財政是用公共權力配置資源，公共財政是與現代民主政治和市場經濟相適應的財政制度。財政的公共性體現為財政目的、財政產品和財政制度的公共性。憲政下財政問題的實質是公民財產權與政府財權的互動。[2]在充分尊重和保護公民財產權的稅收國家，國家提供公共產品和服務的財政收入必須依靠公民部分財產權的讓渡。公民(主要是納稅人)依法享有同意納稅或拒絕納稅的權利，這構成了壹個國家憲政發展的基礎，公民的財產權也制約著國家的財權。可見，在憲政國家，公民的同意權是國家財權的法律基礎，國家財權必須建立在保護私有財產權的基礎上。私有產權與國家財權的互動貫穿於壹國的整個金融活動。
當然，憲政不是壹個靜態的、僵化的體系，而是始終處於不斷的運動、發展和變化之中。在市場經濟條件下，隨著憲法理念的變化，國家職能和財政職能正在整合和轉化，不同憲法理念所表現出的價值和利益的平衡和選擇，實際上反映了公共財政規模適度擴張和控制以及各種公共支出項目優化或取消的過程。[3]可以說，公共財政的運行是憲政實現的制度保障，而公共財政支撐的憲政制度是公民財產權實現的制度基礎。
第二，公共財政的憲政性質
憲政是以憲法為前提，以民主政治為核心，以法治為基石，以保障人權為目的的政治形式或過程。[4]公共財政是國家依法通過稅收等手段籌集收入，提供公共產品和服務的財政模式。它既是民主財政，也是法治財政，體現了財政民主的原則。[5]
在憲政下，公共財政首先應該以保障人權為宗旨。公共財政是“有限政府”下的財政。“在憲政體制下，憲法保障公民的財產權和經濟自由，同時以代議制、憲政、分權制和司法獨立的方式有效限制政府的權限和規模。這是壹種適應市場經濟發展的政府制度——“有限政府”。否則，市場將成為壹個畸形的市場，壹個扭曲的市場。憲政的壹個重要目標就是分權或限權，將政府無限擴張趨勢的強大公權力約束在憲法必要的範圍內。在公共財政建設中，有限政府的要求表明，納稅人的基本權利應得到充分尊重和保護。同時，公共財政是壹種服務型政府行為，其出發點和歸宿是最大限度地保護納稅人的合法權益，為納稅人基本權利的自由發展和保護提供廣闊的空間。憲政要求政府的財政行為應以公共利益為基礎，向社會提供公共服務。從納稅人是稅收的來源，是政府官員的“衣食父母”的角度來看，國家保護納稅人的權利是理所當然的。國家和社會的壹切都是納稅人給的，政府沒有理由不保護納稅人的權利。從國家和社會存在的根本目的來看，無非是為每壹個納稅人謀求福利。在這種情況下，國家和社會怎麽可能偏離自己的終極目標，損害或忽視納稅人的權利呢？因此，政府的權力，包括財權，必須受到納稅人和法律的有效監督，防止政府財權的濫用。這就是憲政國家及其公共財政的概念。
憲政下的公共財政應著眼於充分實現民主。憲政是依憲治國的民主政治，是基於社會契約的現代政體。政府經營公共財政的權力來源於公民對政府的捐贈。政府的存在和運轉來源於納稅人提供的物質基礎。沒有納稅人的納稅，政府就失去了生存和活動的物質基礎，納稅人就“養活了政府”。民主還要求對政府的財政支出進行限制，即納稅人有權使用他們繳納的稅款，即監督政府的財政行為並使其得到適當的使用。在憲政下，公民(納稅人)是國家和社會的主人，他們有權根據憲法制定財政規則和制度。每個公民都有平等獨立的意誌和理性行為，享有權利，承擔義務。財政收入法(或主要是稅法)是國家依法剝奪公民財產權的法律。財政支出法涉及壹個重大問題，即政府是否在向納稅人和公民提供公共服務。在憲政體制下，財政收支這個重大問題必須由納稅人自己決定。
公共財政的民主原則主要基於主權屬於人民的理念。所謂主權在民，即公民基於自由意誌締結社會契約，制定法律，將屬於公民個人的權利讓渡給國家，以換取國家對公民個人權利的保護。國家政權由此而生。即公民是國家權力的擁有者和所有者，政府的公共權力來源於公民的授權，由公民的權利派生和轉化而來，由公民賦予，政府是公民權利的受托人。換句話說，在公民與政府的法律關系中，公民是享有權利的壹方，政府是履行義務的壹方。
強調公共財政的民主原則，是因為在我國，壹切權力屬於人民，人民通過自己選舉產生的人民代表大會等方式和途徑，行使管理國家事務和社會事務的權力。例如，審查和批準預算是憲法和其他有關法律賦予人民代表大會的職能。因此，無論是預算的編制還是批準，都應該體現人民的意願，得到人民代表大會的批準。
貫徹民主原則，壹是可以保證公共財政的科學性，使公共財政符合國家經濟發展的客觀規律，真實反映未來的財政收支情況；二是有利於對政府財政收支行為的監督，防止隨意性。要防止政府濫用權力，就要用公民的民主權利來約束國家的公共權力。[7]
憲政下的公共財政是法治保障的財政。為了保證公共財政目標的實現，必須依法規範政府財政行為，加強和完善公共財政立法。為了防止財政權力的濫用，需要以權利制約權力，而這些都需要法治的保障。加強國家財權不壹定侵犯納稅人權利，關鍵是用什麽手段加強國家財權。如果采用人治，必然會侵犯納稅人的財產權，但如果采用法治，就不會侵犯納稅人的財產權，因為納稅人權利保護的壹個核心內容就是國家依法行使權力。通過法治加強國家權力，可以實現加強國家權力和維護納稅人權利的雙贏結果。總之，“公共財政必然需要財政民主，財政民主需要財政法治來保障。有鑒於此，財政法定的範圍從稅收逐漸擴大到其他形式的財政收入，最終延伸到財政支出，使財政民主的基礎更加廣泛和堅實。”[8]具體來說，之所以強調法治的保障，是因為市場經濟是法治經濟，既包括市場主體的法治，也包括政府行為的法治。其中，政府財政行為的法治化是關鍵，政府財政活動和運作必須在法律的約束下進行。
第三，公共財政與預算的關系
從預算與財政的關系來看，預算是公共財政的運行機制或基本制度框架。在市場經濟中，本質上與財政相關的是現代預算制度的出現。換句話說，公共財政是建立在現代預算基礎上的財政制度，預算是制度意義上的財政制度。
滿足公眾的需求是財政最根本的目的，這就要求建立壹個能夠保證上述目標和要求的公共運行機制。財政運行機制的公共性決定了財政對公共需求的滿足程度、財政活動的範圍是否恰當以及財政效率的高低。在行為和運行意義上，起決定作用的是金融體制或運行機制。其本質是國家如何使用公權力，用什麽規則來分配資源。正是公共權力的運行規則決定了不同的財政制度。公共財政的合法性決定了預算必須遵循法定原則。同時，只有政府預算由法律通過並受法律約束，預算才能發揮約束政府財政收支活動的作用。因此，預算制度的出現反映了公共財政的社會需求。
預算制度作為現代憲政國家財政制度的核心制度，內在地追求民主法治等基本價值。從歷史上看，公共財政和預算制度的產生是同壹個歷史過程，預算制度催生了公共財政。現代意義上的政府預算代議制度控制是控制政府行為的工具，它的產生和發展與議會政治和市場經濟的產生和發展是同壹歷史過程。納稅人通過代議制機構制衡政府，政府必須編制預算，經代議制機構批準後執行。代議制機構對預算的決議和監督是基於納稅人的利益，政府預算應該體現納稅人意誌的政治意義。預算制度不僅對財政有嚴格的控制，而且形成了指導、監督和批評壹切行政活動的最有效的工具，通過法定程序保證政府收支不偏離納稅人的利益，通過法律保護私人財產權不受政府權力的擴張。在體制和運行機制上，如果預算由納稅人代表機關控制，此時的財政必須公開、公開、透明。
實際上，建立公共財政的基本框架就是構建公共財政的運行機制，即現代預算制度。對於公共財政來說，財政活動之前有預算。財務活動不允許超出預算界限。即預算制度是公共財政運行的基本規則，是納稅人及其代表機構控制財政活動的機制。我國建立公共財政是為了完善預算制度，合理配置國家預算權力。預算必須經議會批準才能對政府具有法律約束力，預算過程應該透明，並接受議會和人民的監督。預算制度改革後，政府的許多行為將置於公眾視野中，對建設廉潔高效的政府起到了重要的推動作用；同時，在和諧社會的理念下，有利於緩和政府與納稅人的對立關系，獲得更多納稅人對政府行為的支持，有利於政府政策的實施和執行。
可見，公共財政是建立在現代政府預算基礎上的財政制度，預算制度是關於人民批準和監督國家財政活動的法律規範。可以說，憲政史就是現代預算制度的發展史。在建立了憲政制度的國家，現代預算制度是維系政治行為和有效控制政府活動的壹套規則，逐步全面深入地控制政府收支活動是建設憲政國家的應有之義。
第四，憲政下的預算法治
公共財政是壹種民主、合法的財政管理。在我國，要實現公共財政的民主與法治，必須堅持財政合法性原則，尊重和保護納稅人權利，完善預算法，加強預算監督。
(壹)對國家財權的合理限制
在現代國家，稅收是對私有財產權的法律限制，體現了公權力對私權的幹預。但是，公權力本身也必須受到限制。正如洛克所說，“政府沒有龐大的資金是無法維持的。任何享受保護的人都應該從他的產業中拿出他的份額來維持政府。”但這仍然需要他本人的同意，即由他們自己或他們選出的代表所表達的多數人的同意。因為如果任何人在沒有獲得人民同意的情況下，聲稱有權憑借自己的權力向人民征稅，他就違反了關於財產權的基本規定，破壞了政府的宗旨。" [9]
公共財政的本質是限制國家的財政權力。金融民主和金融法治體現了私有財產權對國家財權的制衡。因為稅收是國家依法對公民財產權的否定，公法首先關註財政，財政的法律性質也首先表現在稅收的法律性質上。隨著政府財政職能的擴大，財政的範圍也在逐步擴大。財政是否支出、如何支出以及財政收入的規模應由議會通過法律程序進行規定。
公共財政的民主法治原則是納稅人基於保護私有財產權的訴求。它們的目的是明確財產權和財權的界限，為憲政國家的金融政權活動設定底線。國家的主要任務是為納稅人提供安全和正義，建立壹種制度來規範和保障納稅人的資源配置和權利義務關系。[10]因此，財政資金的使用無非是為了保障納稅人的基本權利，為納稅人提供公共服務。為了防止財權過度侵犯公民財產權，憲法還必須對財權的行使進行合理的限制。比如在國家政治事務中，保障公民的平等參與權；在稅收征管方面，按照公平原則或量能征稅原則設計稅制；在收費方面，根據受益程度不同，規定不同的繳費標準；在區域財政關系方面，確保最低限度的財政平衡；在社會階層之間的財政關系方面，確保每個群體的平等機會和待遇；在財政支出標準上，同樣的情況同等對待，反對歧視和不合理的優待；在保障最起碼的人權方面，要保障每壹個公民的生存權，在力所能及的範圍內為社會弱勢群體提供幫助。綜上所述，我們必須堅持自由平等、人權保障和社會發展的原則，通過憲政為國家財權的行使確定方向。
(二)實現預算法治
法治的重要性已經被人們所認識和接受。從各國經驗來看，制約和監督政府行為和財政是關鍵，因為“稅收是哺育政府的母乳”[11]和“稅收是政府機器的經濟基礎”[12]，財政是政府與經濟的直接紐帶。沒有相應的財政收入，就沒有政府及其活動的存在和績效。控制了財政收支，也就控制了政府的命脈，從而擁有了從根本上決定和制約政府活動的能力。發達國家的成功經驗證明，只有將政府財政置於法律的有效約束之下，才能保證政府行為的法制化。從這個意義上說，公共財政是民主政治最重要的來源。
就中國而言，改革開放促進了中國社會經濟的全面發展和進步，同時也導致了中國財政分配格局的巨大變化。然而，有時政府行為的無序和不受約束是轉型期許多問題和困難的根源。改革導致政府內部財權、財力和利益分散，但沒有形成相應的制度約束規範和制衡機制。如果政府行為偏離了法治的軌道，追求經濟利益，金融就會偏離其公共服務的功能和目的，金融秩序的紊亂就會對市場秩序的有序進行產生很大的影響。因此，只有把政府的壹切財政活動置於法律的約束和規範之下，才能使政府及其財政行為法治化，克服市場秩序的混亂。可見，在我國，強調金融行為的法制化具有特殊的重要性。財政或稅收的法制化將成為整個國家法制化的突破口，成為深化市場化改革、擺脫當前財政根源困境的必由之路。
實現政府財政法治化，必須以政府預算法治化為基本途徑和手段。在民主國家，議會控制政府的主要機制是控制預算。預算，從形式上講，是政府的財政收支計劃，是政府為安排當年的財政活動而編制的。政府的任何活動都需要相應的財政支出，預算以計劃的形式直接規定和安排政府的每壹項支出，直接具體地約束政府行為。議會逐項審議、修改和通過預算草案的過程，就是市場和公民對政府具體行政活動的審議和批準過程公眾和議會對預算執行情況的檢查和監督，就是市場對政府行政的檢查和監督。預算已經成為政府依法行政的直接依據和基本方式。在預算制度的規範和約束下，國家財政的根本權限轉移給了納稅人，納稅人通過議會掌握了政府及其財政行為的決策權和監督權。納稅人只要通過議會真正掌握政府預算的決策權和監督權，就會大大增強客觀經濟力量防止和否定主觀追求政治權力的能力，從而避免經濟過程中政府因素可能帶來的災難性後果。[13]
(三)完善預算制度
首先是合理分配NPC的預算權力。雖然我國《預算法》規定預算草案由行政部門編制，經全國人大批準，但並未明確全國人大是否有權對預算草案進行修改，政府是否有權對預算批準進行制衡。從預算管理的實踐來看，NPC只能對預算草案批準與否行使審批權，政府還必須執行NPC批準的預算。即使預算被否決或長期拖延，也沒有相應的制衡機制。這就要求在修改預算法時，明確規定NPC對預算草案的修改權和政府相應的制衡權，擴大預算編制和審議的民主範圍，增強人大代表的審議作用。
二是堅持預算法定原則。在預算法的制定和實施中，要全面貫徹預算法定原則，包括預算主體的法定權利(權力)、預算主體的法定義務、預算程序的法定和預算責任的法定；完善預算制度，保證憲法“控制公共權力、防止權力濫用、保障公民權利和經濟自由發展”等功能的有效發揮。此外，還要強化全民的國家預算法律意識。
三是規範預算外資金。由於轉軌時期的財政原因，我國形成了大量的“預算外資金”。這些預算外資金遊離於NPC的預算監督之外，導致國家分配秩序混亂，財政活動無序和失範，合法財政收入受到侵蝕。這是中國當前金融生活的壹大缺陷，必將阻礙中國的憲政進程。因此，預算外資金應當納入預算法的調整範圍。
四是加強預算監督。在我國，要加強人大對政府的監督職能，有必要推進政府預算報告制度改革。預算要體現大多數人的意願，實現公共支出與合理稅負的平衡，最重要的是為預算的民主決策和監督提供制度保障。]同時，也要加強公眾和新聞媒體對國家預算的監督。通過建立人大、審計、公眾、媒體的綜合監督體系，才能真正實現國家財政預算的“防腐”功能。