第壹，美國社會救助體系的建立
(壹)美國社會救助制度建立的歷史進程
從65438年到0929年，美國出現了經濟恐慌和蕭條導致的危機貧困。為了應對這壹經濟和社會變化，政府相繼采取了許多措施。1933年羅斯福總統提出“新政”計劃，影響最深遠的是1935年國會通過的“社會保障法案”。該法案的主要內容之壹是公共援助計劃，將婦女、兒童、老年退休、殘疾和失業補償納入社會福利體系，形成不同類型的援助體系。在政策設計上，公共救助計劃強調對“應得窮人”的救助，救助條件苛刻，懲罰原則明顯。從政策執行主體上，把救助的責任和權力推給州政府；從政策的後果來看，給窮人帶來了顯著的社會烙印。
1960年代，隨著經濟的增長、國力的強大和民權運動的要求，美國的各種社會福利制度開始全面擴展。與20世紀30年代經濟危機導致的貧困不同，20世紀60年代更為復雜多樣的結構性貧困主要是由社會結構的變化和工業化經濟導致的，因此解決辦法更加全面和激進。尼克松總統在1964倡導的“與貧困作鬥爭”中提出的措施有:壹是強調“平等”的民權法案，希望消除人為的不平等和歧視；二是強調“減稅”以增加收入、提高購買力的減稅法案；第三，強調“就業”的經濟機會法案，可以激發潛力，創造就業機會，使每個人(尤其是窮人)都有充分可行的社會參與，消除貧困，創造“偉大社會”。雖然“與貧困作鬥爭”的計劃是為少數人設計的，但它包含了壹個深遠的社會目標，即試圖不僅幫助窮人，而且通過消除社會和環境障礙來消除貧困，實現社會和諧發展(Glazer，1986)。
(二)美國的公共援助制度
美國的社會救助體系包括老人救助、盲人救助、殘疾人救助、有撫養子女家庭救助(以下簡稱AFDC)。這些政策都需要通過資產調查，包括:第壹，直接提供貨幣以提高窮人的購買力；二是直接提供生活必需品，比如吃、住、醫；第三，註重保護兒童青少年的成長環境；第四，與創造就業有關的計劃(林萬億，1994)。1974號《社會保障法修正案》對公共援助進行了重大修改，主要是將分類補充公共援助納入補充保障收入，並將其納入聯邦政府的管理範圍。公共援助制度包括以下項目:
1，補充安全收入(SSI)。包括對老人、盲人和殘疾人的現金支付。雖然聯邦政府的補貼力度大於各州，但各州政府和地方政府仍然有更大的權力決定補貼額度，所以各州的補貼力度差別很大，聯邦政府和州政府針對不同對象的補貼力度也不壹樣。
2.受撫養子女的家庭津貼。從65438年到0935年，聯邦政府開始照顧受撫養家庭，當時的羅斯福總統將對受撫養兒童的援助(ADC)納入社會保障法案。ADC在1961和1962之間經歷了兩次大的變革，這兩次變革都與家庭有關:壹是ADC在1961與失業父母結合，使失業父母因家庭依賴子女而獲得救助；第二，1962年，ADC更名為AFDC，主要強調救助對象是家庭，而不是孩子。同時，AFDC不僅包括現金補貼，還包括醫療補助、住房補貼和食品券。
3.醫療補助。美國從1965開始這個項目，主要是改善公共援助受益人的醫療保健，比如SSI和ADFC。聯邦政府的補貼占50% ~ 80%，規定了服務的範圍和資質要求。州政府可以有自己的補貼標準和資格。
4.壹般援助這壹計劃針對的是不符合聯邦補貼計劃的窮人，各州應提供其他壹般援助以維持窮人的生活。壹些國家提供直接的現金支持，而另壹些國家則包括醫療付款、住院、喪葬和其他物質援助。該方案也是國家社會福利方案的重點項目。
5.食品補貼計劃。食品補貼計劃包括以下兩種:壹是食品券，是美國農業部提供的農產品，用於補充低收入人群的營養和食物需求。窮人可以用代金券購買食物，或者免費獲得食物，目的是增加窮人購買食物的能力。第二，針對低收入家庭兒童、孕婦和哺乳期婦女的婦女、嬰兒和兒童補充食品計劃，旨在補充婦女、兒童和嬰兒的營養需求。通常，優惠券用於提供免費食物，如牛奶、果汁、奶酪、豆類、谷物和代金券營養必需品。此外，營養午餐也是壹種常見的輔食計劃，是專門為學校和機構的孩子設計的。
6.住房補貼。住房補貼包括公共住房和房租補貼。公房是給窮人的免費住房或廉租房。房租補貼是指根據1974年通過的《住房和社區發展法》向窮人間接支付房租。如果窮人的收入低於該地區平均收入的80%或低於貧困線的兩倍，他們可以獲得租金補貼。這個救助項目需要大量資金，對聯邦政府來說是壹個很大的財政負擔。
1930年代和1960年代美國社會援助政策面臨的問題
美國20世紀三六十年代建立的社會救助制度，其過程和結果仍有許多問題需要考慮。
首先是對貧困的理解。“新政”和“反貧困鬥爭”基本上將貧困視為壹種不自然和不必要的現象。同時，他們也認為窮人的失業問題主要是由於社會經濟環境刺激不足和缺乏充分的工作準備。因此，美國政府以“勞動原則”作為社會救助制度的設計原則，並堅信可以通過各種公共救助計劃來解決貧困問題。
二是社會救助政策的目標。社會救助制度的出現更多是由於經濟發展誘發的社會變遷和社會不穩定，包括種族歧視、黑人騷亂、民權運動等。因此，社會救助制度凸顯了其社會控制的政治目標，尤其是在應對黑人貧困方面。
第三，社會救助政策的社會後果，這壹方面體現在社會救助政策本身的後果上，比如新的貧困文化、福利發放不公、福利部門過大和貶低低層次就業的貧困，另壹方面是美國社會問題規模過大。面對如此龐大的貧困群體(包括沒有資格獲得社會救助的在職貧困人口)，他們不僅面臨著經濟收入的不平等，還面臨著社會剝奪――如犯罪、少數族裔失業、家庭破裂、非婚生子女和惡劣的生活環境等。，這也造成了美國政府在處理貧困這壹社會問題時的其他社會問題(王順民，1999)。
第二，美國社會救助制度的改革
(壹)美國社會救助制度改革的政策背景——“工作福利”理念的倡導。
“新政”時期，美國開始將對窮人的救濟加入到“工作”的概念中，羅斯福總統也希望通過工作計劃來幫助貧困家庭。最早鼓勵領取者工作的嘗試是1967的工作激勵計劃(WIN)。它要求所有接受福利的成年人向WIN登記，除非家中有6歲以下兒童的婦女、殘疾人或病人。然而，由於缺乏資金，接受福利的人很少參與這壹計劃。1980年代，美國修訂了WIN的相關法律，使州政府在安排福利就業項目上有了更大的靈活性。“工作換福利計劃”是美國的另壹種嘗試，其原則是:工作換福利。美國學者對上述兩個方案進行了評估，發現方案的影響是中等的，未能幫助人們進入壹般就業(無補貼的工作)，許多參與者仍然需要福利金作為收入的補充。如果排除工作的價值，該計劃的運作成本高於直接支付福利支票的成本。換句話說，從經濟角度來看，這些方案不值得實施(Gueron，1996)。可見，這些工作相關的節目似乎都沒有達到預期的效果。
1988年，美國國會通過了《家庭支持法案》，被視為對福利法案的徹底改革。它通過簽訂社會契約使福利機構和福利接受者確立了同樣的責任。根據《家庭支持法》，福利領取者有義務努力實現經濟獨立，政府有責任繼續向符合條件的家庭提供收入支持，並通過“機會和基本技能培訓計劃(JOBS)”向福利領取者提供教育、培訓和就業服務。此外，政府應提供兒童保育和其他支持性服務，以支持那些準備好和已經去工作的人。美國有多項研究對這壹方案進行了評估，發現這種勞動力添加策略確實提高了就業率和收入，減少了使用AFDC的人數，但其影響有限，因為仍有57%的人留在援助體系中。然而，教育和培訓等人力資源投資戰略為ADFC節省了壹點支出，但經過兩年的跟蹤研究，貧困人口的收入和就業沒有增加。美國學者認為，“工作機會和基本技能培訓計劃”的立法設計是完善的，但需要州政府努力發展和擴大教育、培訓和就業服務，並允許州政府保持其靈活性和特殊性，設計出適合州和地方需要的計劃。事實上，實施這壹計劃的最大障礙是聯邦政府和州政府用於相關服務，特別是兒童保育和其他支持服務的資金不足。
總之，新政期間，美國開始將對窮人的救濟加入到“工作”的概念中，政府也壹直在努力改善窮人的就業狀況，但收效甚微。從1965到1974，接收ADFC人數從440萬增加到11400，增加了1。為此，卡特和裏根都試圖在任期內削減社會福利預算，以達到消除財政赤字預算的目標。美國民主黨壹直采取寬松的社會福利政策，但到了克林頓總統時期，也決心改革當時的社會救助政策。
(二)美國社會救助制度改革的具體措施——強制勞動和擴大國家權力
65438年至0996年，美國克林頓總統簽署了《個人責任與工作機會調和法案》，使其社會救助制度進行了根本性的徹底改革，廢除了自1935年以來實施了61年的“福利”同義詞AFDC。這部註重“工作”價值、標榜“自給自足”精神的法案，不僅增加了“對貧困家庭的臨時救助”(以下簡稱TANF)，還修改了“補充安全收入”、“兒童撫養費”、“醫療救助”、“兒童保護”、“兒童”
增加TANF的背景因素主要有兩個:壹是經濟發展放緩，而社會福利支出快速增加，福利人口快速增長，導致聯邦政府財政赤字；第二是由非裔美國人主導的“下層階級”的不負責任。在這個階層中，男性拋棄妻兒，流浪街頭，拒絕承擔起養家糊口的責任，甚至從事地下經濟和街頭犯罪。女人，成年人，女孩都有未婚子女，成為單身母親。由於教育的中斷，他們缺乏相應的技能，只能依靠政府救助，形成了“福利依賴”(王，2002)。TANF有兩個政策目標:壹是倡導讓孩子在自己家裏得到照顧的精神；二是減少福利依賴。TANF在過去30年裏繼承了“工作”的傳統，這種傳統對救濟資金的接受者和州政府有相當大的影響。
1，給領救濟金的人——義務工。TANF對救濟金領取者的影響可以從以下幾個方面來觀察:壹是工作:在TANF方案中，領取救濟金滿兩年或準備好了就要工作，“工作”的定義由各州制定。二是減少和終止福利:如果福利的接受者不符合“工作”的要求，州政府可以減少或終止福利。據統計，65，438+07個州最初決定終止現金福利，作為對不符合TANF要求者的懲罰。第三，很少人可以不工作:只有那些需要照顧壹歲以下孩子的單身母親和未成年父母為首的人可以免於工作，但他們需要接受學校教育，參加與就業相關的教育。第四，要求改善工作時間:除了有6歲以下孩子的母親，成年福利領取者的工作時間都有了很大的改善。1997年全家每周只需要工作20小時，2000年需要工作30小時，雙親家庭需要工作35小時。第五，兒童保育得不到保障:在TANF計劃中，州政府認為，單身母親即使找不到兒童保育者或負擔不起保育費，仍需工作，這使得壹些母親陷入了既要配合州政府的要求，又要為孩子提供充足保育時間的兩難境地。
2.為實施社會救助政策——擴大國家權力。
(1)在資金支持方面，TANF的資金來源與ADFC時代不同。以前州政府每支出1元，聯邦政府支出的配套資金約為4元，配套資金會充分考慮各州的經濟情況。然而，在TANF的方案中，聯邦政府按包裹補貼，如果州政府想花更多的錢，就需要自己想辦法。同時，聯邦政府的包裹資金有三個條件:第壹，TANF的資金不能用於提供接受五年福利的家庭，也就是說，TANF的資金最多只能為每個家庭提供五年的福利支付；第二，州政府需要有自己的支出，即在接受TANF聯邦政府的撥款時，州政府本身也應該有相應的預算；第三，州政府有責任幫助接受TANF福利的人遵守參加工作的規則。
(2)關於工作參與率的提高:除了增加工作時間，TANF要求的參與率是:1997中的25%，每年增加5%，2002年達到50%，弱勢家庭75%和1998。
(3)提高參加工作活動的比率:領取福利的成年人在領取福利兩年後必須參加工作。根據國會預算辦公室的估計，到2002年，大約70%的福利領取者已經領取了兩年或兩年以上的救濟金，他們應該參加工作活動。如果州政府達不到參與率的要求，第壹年將面臨5%的宗地補貼減少，之後每年增加2%，累計減少可達21%。
(4)州政府需要設計更多的福利就業項目。TANF限制許多教育項目，因為它們被認為是福利就業項目。TANF可以接受的工作項目包括:無補貼就業、有補貼的私人或公共就業、社區服務、在職培訓、求職和工作準備項目等。
(二)對美國社會救助制度改革中的TANF計劃的討論和評價
1.在勞動力戰略問題上:TANF在福利就業上更註重額外勞動力戰略，而不使用人力資源投資戰略。TANF顯然忽略了壹些重要的研究結果，這些結果表明，高中畢業和高中後的任何教育，即使是壹年的大學，都會增加脫離福利的可能性，降低重返福利體系的可能性，也能顯著減少貧困。
2.關於這個項目的有效性。TANF計劃本身並沒有提到任何關於參與者工作後的有效性的問題。福利領取者參加工作後真的能獲得無補貼的就業機會嗎？雖然聯邦政府為TANF提供了大量資金，但對項目的結果沒有任何要求和規定。州政府對測量結果感興趣，並將繼續開發測量結果的方法。然而，為了確保聯邦政府的責任並獲得國家TANF在促進就業和經濟自主方面的效力，需要聯邦政府的目標和效力。
3.關於婦女和兒童的救濟。根據美國政府統計部門的研究，以女性為首的單親家庭在擺脫貧困方面面臨的障礙有:第壹，即使全職工作，也經常因為工資低、沒有福利而被解雇或因其他原因中斷工作；第二，高昂的育兒成本等因素往往使女性單親父母接近貧困線或處於貧困線以下。兒童保育費用占他們收入的265，438+0% ~ 25%。近年來，美國有兩項立法措施可能對低收入家庭有所幫助:壹是將最低工資提高到每小時5.65438美元+05英鎊；二是所得稅法的改革，即“所得抵免”(EIC)有了很大的提高。這項措施是專門為低收入家庭設計的，即通過聯邦制度擴大退稅範圍，包括抵消社會保障稅以補償低工資。此外，還有食品券、兒童稅收津貼和兒童醫療保健壹攬子補貼，以幫助來自無保險和低收入家庭的兒童。
第三，結論
本文以美國社會救助制度的建立為基礎，重點研究其政策制定和改革的背景和內容，從中可以看出，其社會救助政策改革的動力在於美國逐漸意識到原來的政策沒有工作要求，只強調權力，忽視權力背後的義務，造成福利依賴，需要向強調工作價值的“工作福利”轉變，以幫助窮人擺脫貧困。另壹派學者，其目標是幫助窮人脫貧，也主張以“資產”積累為基礎的福利模式應取代以“收入”為基礎的福利模式。“財產積累”政策批評以往的援助政策只註重收入和消費，而不註重通過財產積累來擺脫貧困，指出低收入者不僅收入相對較低，而且其家庭積累財產的能力和總價值也相對較低，導致低保戶的貧困狀況日益惡化(Sherrade，1991)。但在我看來，無論方案如何設計，都不能忽視社會救助最起碼的目的是幫助個人和家庭脫貧。對於老弱殘等完全沒有勞動能力的個人和家庭來說，基於收入的政策仍然是最重要的。對於有勞動能力的貧困個人和家庭，除了提供基於收入的福利模式外，具有財產積累的福利模式可能會積極幫助個人和家庭擺脫貧困。