20世紀80年代末，深圳和上海在中國啟動了土地有償使用制度。1988憲法修正案明確，在堅持城市土地國家所有的前提下，土地使用權可以依法轉讓。隨著《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、《中華人民共和國土地管理法》等壹系列法律法規的頒布實施，中國基本建立並逐步完善了國有土地有償出讓制度。
作為國有土地出讓制度的重要組成部分，出讓期限和到期處置壹直備受關註。雖然相應的法律法規對不同用途的土地使用權出讓的最高年限進行了界定，並對土地使用權期滿的處理原則作了壹些規定，但這些規定大多比較模糊，回避了是否繳納續期費用、繳納標準和方式等核心問題。然而，這些核心問題的模糊性導致了國有建設用地使用權到期管理在當前和未來都面臨著沒有法律依據的局面，進而影響土地使用者的未來預期和用地行為。
因此，開展國有建設用地使用權到期研究，壹方面是為了滿足當前國有土地管理的迫切需要。如今，壹些在土地出讓最長期限出臺前出讓的土地已經到期或即將到期。由於沒有統壹的規則，地方政府在與用戶協商時引起了強烈的社會反響甚至沖突；同時，90年代出讓的綜合用地和工業用地也將於10-20年到期，是時候明確國有土地使用權到期的處理辦法了。
另壹方面，研究國有建設用地的到期處理，對於完善制度，促進經濟社會的可持續發展也具有重要意義。就目前情況來看，繼續依靠新增建設用地出讓收入作為經濟社會發展的動力是不可持續的。研究國有建設用地的適度處置，不僅有利於實現可持續的土地出讓收入制度，而且在三個方面具有深遠的意義。壹是進壹步推進和完善土地有償使用制度的需要。目前，土地有償使用制度以土地出讓金的形式給予地方政府土地收益，是國有土地所有權的主要實現形式。國有土地到期後續期限的明確成本，是對現行有償出讓制度的補充和完善。二是避免國有資產流失，實現保值增值的需要。我國實行土地公有制，城市土地是國家最重要的資產。國有土地出讓制度的建立極大地提升了土地資產的價值，到期續期或收回將有效保證土地的國有資產性質，使其保值增值。第三，是持續推進新型城鎮化發展的需要。土地出讓收入為城市化進程中的各類基礎設施建設和公共服務提供了必要的保障。新型城鎮化是我國未來經濟社會發展的重要動力，因此形成合理的到期回收制度和續期收費制度是新型城鎮化發展的重要支撐。
第二，梳理現行政策法規
中國關於國有建設用地使用權到期的法律法規如下:
(1)《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》(1990)
壹是規定了各類國有建設用地使用權的最高出讓年限，其中住宅用地為70年；工業用地50年；商業、旅遊、娛樂用地40年；綜合及其他用地50年。
二是確定了國家在土地使用權到期時無償收回土地的權利。第四十條規定“土地使用權期滿，土地使用權和地上建築物、其他附著物所有權由國家無償取得。土地使用者應當交回土地使用證，並按照規定辦理註銷登記。”
再次，提出了用戶申請續費的權利，明確表示要重新繳納轉讓費。第四十壹條規定“土地使用權期滿，土地使用者可以申請續期。需要續簽合同的，應當按照本條例第二章的規定重新簽訂合同，繳納土地使用權出讓金，並辦理登記”。
(2)2004年修訂的《中華人民共和國土地管理法》(2004年)。
堅持在使用者不申請續期，出讓人不批準其續期申請的情況下，國家無償收回土地使用權的權利。第五十八條第(三)項，即土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續期或者申請續期未獲批準的，不納入國家收回國有土地使用權的範圍，並對土地使用者給予適當補償。
(三)2007年修訂的《中華人民共和國城市房地產管理法》(2007年)。
壹是關於使用權人到期續期的權利和程序、續期申請獲得批準的權利、國家為公共利益拒絕續期申請的權利、國家拒絕續期申請並無償收回國有土地使用權的權利的規定，與2000年《國有土地使用權出讓合同》示範文本壹致。第二十二條規定“土地使用者在土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿後需要繼續使用土地的，至遲應當在屆滿前壹年申請續期，除根據公共利益需要收回土地的以外，應當予以批準。”
第二，堅持有償出讓原則，將2000年合同示範文本中已繳納土地使用費的措辭改為土地使用權出讓金1990。第二十二條規定“批準續期的，應當重新簽訂土地使用權出讓合同，並按照規定繳納土地使用權出讓金”。
再次，沒有明確國家無償收回國有土地使用權時，是否需要對地上不動產進行補償以及如何補償。第二十二條規定“土地使用權出讓合同規定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續期，或者依照前款規定申請續期未獲批準的，土地使用權由國家無償收回”。
(四)《中華人民共和國物權法》(2007年)
壹是提出了住宅建設用地使用權自動續期的規定，但續期沒有明確的程序，是否需要繳費，如何繳費。
二是非住宅建設用地使用權沒有明確規定。
(五)《國有建設用地使用權出讓合同》示範文本(2008年)
壹是明確了權利人提前壹年申請續展的程序。第二十五條規定“土地使用者在本合同約定的使用年限屆滿後，需要繼續使用本合同項下土地的，最遲應當在屆滿前壹年向出讓人提出續期申請”。
二是保障了使用者獲得續期申請的權利，但仍賦予國家為公共利益收回土地的權利。第二十五條規定“出讓人應當批準土地使用權人的續期申請，但根據公共利益需要收回本合同項下土地的除外。”
三是堅持續期有償使用原則，但期限由土地出讓金改為土地有償使用費。第二十五條規定“同意續約的受讓人應當依法辦理土地有償使用手續，與出讓人重新簽訂土地有償使用合同，並繳納土地有償使用費”。
第四，賦予國家在使用者不申請續期，出讓人不批準其續期申請的情況下，無償收回土地使用權的權利。國家在收回不動產時，應當對其地面殘值予以補償。第二十七條規定“本合同項下的土地使用權和地上建築物、其他附著物在土地出讓期限屆滿後，受讓人未申請續期的，由出讓人代表國家無償收回，受讓人應當保持地上建築物、其他附著物的正常使用功能，不得人為破壞。地上建築物及其他附著物失去使用功能的，出讓人可以要求受讓人移動或者拆除地上建築物及其他附著物，恢復場地平整”。第二十八條規定“土地出讓期限屆滿，受讓人申請續期，出讓人未按本合同第二十五條規定批準續期的，土地使用權由出讓人代表國家無償收回，但出讓人應當按照收回時地上建築物及其他附著物的殘值補償受讓人”。
(6)總結
現有壹批法律法規都與國有土地使用權到期有關，相關規定也在逐步改變和完善。壹些明顯的特征和問題包括:
壹是對土地使用者續用土地權利的保護逐步深化。1990《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》將國家收回到期使用權放在了更加突出的位置，僅表明使用者有申請續期的權利，但並未規定國家是否批準其續期申請的原則。2000年的《國有土地使用權出讓合同》示範文本和2007年修訂的《城市房地產管理法》要求，國家除根據公共利益需要收回到期土地外，還應當批準權利人的續期申請。2007年《物權法》直接規定，住宅建設用地使用權到期後自動續期，即政府不能無償收回到期的住宅建設用地使用權。從法律法規的變化來看，國家越來越重視對公民合法財產權的保護，逐漸對政府權力進行制約。
第二，國有土地有償使用原則是堅持的，但對於以後如何繳納續期費沒有明確的態度。續期繳費期限經歷了“出讓金-已繳土地使用費-轉讓費”的變化，本質上反映了規則的不清晰。土地出讓金是對國有土地使用壹定年限的壹次性支付，應該說是壹種有償的土地使用費。但已繳納的土地使用費可以像土地出讓金壹樣壹次性繳納，也可以每年分期繳納。這壹術語的變化本質上反映了制度設計上的模糊性。
第三，國家為了公共利益，可以收回除到期住宅建設用地以外的其他國有商業用地，但需要按照其殘值對其上的不動產進行補償。自2000年的《國有土地使用權出讓合同範本》以來，已經明確規定，當國家收回土地使用權時，地上建築物和其他附著物應當按照收回時的殘值對受讓人進行補償。
第三，國內外實踐的借鑒
(1)上海
上海提出了土地使用權到期無償收回的規定。2010上海市在《國有建設用地使用權出讓預申請公告》(滬預申請公告(2010)第02號)中提出“出讓人收回並補償相應殘值”或“出讓人無償收回相應殘值”的內容，其中商住地塊面積為3.56萬平方米。這些規定在土地轉讓交易史上尚屬首次。
這份申請通知引起了廣泛的討論。爭議的主要內容在於商住用地是否屬於住宅建設用地，是否受物權法保護。如果屬於或者部分屬於住宅建設用地，那麽全部或者部分應當受到物權法的保護，自動續期；如果不屬於住宅建設用地，說明在明確是否是公共利益需要之前，上海市政府已經對收回壹塊土地做出了規定。
②青島
青島主要考慮歷史遺留問題，從避免個案的角度出發，通過繳納出讓金的方式延長出讓期限，將到期的建設用地使用權納入國家現行法律規定的最長出讓期限。
青島黃島區阿裏山小區的大部分土地都是上世紀80年代末出讓的。由於缺乏統壹規定，轉讓期限比較隨意，分別為20年、30年、35年不等。目前阿裏山小區1 * *共有5071戶業主，其中310戶業主的土地使用權將於2009年6月30日到期。這種住宅用地使用權按照《物權法》的規定可以自動續期，但續期期限如何確定、續期費用如何支付成為爭議最大的問題。
青島阿裏山小區采取的是逐案處理的方式，根據業主當時繳納的權利取得房屋所有權。