壹、管理體系
受憲法和法律的限制,澳大利亞的國土資源管理體制總體上屬於分權制,即聯邦政府只管理聯邦政府管轄的資源,而州或領地政府只管理州或領地管轄的資源(關於北領地的自然資源,包括礦產資源,以前聯邦政府也有管轄權,後來聯邦政府逐漸將權力移交給領地政府)。由於聯邦政府主要管轄包括海底在內的3海裏以外海域的礦產資源,而其上包括油氣資源在內的廣大土地和礦產資源主要由各州或領地管理,因此各州或領地政府在澳大利亞自然資源管理中占據主導地位。近年來,由於對環境保護的重視,特別是《環境保護和生物多樣性保護法》(1999)的通過,聯邦政府在各州管理的自然資源開發中也承擔了壹定的管理責任,但責任相對有限。壹般來說,聯邦政府只承擔有限的自然資源管理責任,而主要責任在於州和(自治)地區政府。
就本書討論的礦產資源和土地資源而言,在聯邦層面,可以說是壹種分權管理體制,即礦產問題由聯邦資源、能源和旅遊部管理,而土地問題主要由聯邦環境、水資源、遺產和藝術部和農林漁業部管理。在州壹級,其管理制度與聯邦壹致,基本上是分散管理制度,即礦產和土地由不同部門管理,但不同的州或地區在做法上有壹定差異。例如,新南威爾士州有專門的土地部門統壹管理土地事務,而大多數州都有不止壹個政府部門管理相關的土地問題。對於礦產資源和礦業的管理,各州和北領地多采用集中管理模式或管理體制,即各類礦產,無論是能源礦產還是非能源礦產,都由壹個部門統壹管理,多為上下遊壹體化管理。
對於礦產資源和礦業管理中的勞動安全問題,在州壹級,相關管理機構壹般設在礦業管理部門,如西澳大利亞州、昆士蘭州、維多利亞州和北領地。此外,每個州或地區也有獨立的機構或專門機構來管理各行業的勞動健康和安全問題,而這些機構通常隸屬於與勞動和就業保護有關的管理部門。在聯邦層面,管理聯邦海洋石油安全生產的機構是國家海洋石油安全局(聯邦政府直接管理的礦產資源主要是位於3英裏以外海底的,主要是油氣資源),歸資源、能源和旅遊部長管轄。
二、基本制度
1.立法管理系統
所謂立法管理,就是依法管理。澳大利亞的國土資源管理活動,無論是聯邦層面還是州層面,都有相應的立法和法律作為依據,即壹切行政管理都有法可依。另壹方面,相關管理機構、咨詢機構和輔助機構的設立通常以立法條文的形式予以明確,其職能、作用和責任在法律中有嚴格的規定,其行為受到嚴格的規範。
2.行政許可制度
在澳大利亞,聯邦和州的法律都規定了屬於王室(或由州政府或聯邦政府擁有)的自然資源的占有、使用和處置,包括土地、礦產等。,要求批準並取得執照或相關文件;未經批準,擅自開發、利用、占有或處置的,予以處罰。比如《聯邦近海礦產法》1994第38條,西澳大利亞《礦業法》1978第155條,南澳大利亞《礦業法》1971第74條,塔斯馬尼亞《礦產資源開發法》65438條。
3.有償使用制度
在澳大利亞各州或領地,任何屬於王室(或州政府或領地政府)的自然資源的占有或使用,包括土地和礦產,都必須繳納或支付相關的占有費或使用費。如西澳大利亞礦業法1978第108條規定,對於任何采礦權,持有人都應在規定的時間內支付租金;第109條規定,總督可通過條例規定,在根據本法授予的采礦租約或其他采礦權的土地上開采的礦產,由誰、如何和按什麽比例支付租金。《西澳大利亞州土地管理法》第123 ~ 125條規定,放牧租賃權的持有人每年必須支付規定數額的租金。新南威爾士州采礦法1992第282條規定,采礦租約持有人有義務就開采的公有礦產向部長支付特許權使用費。南澳大利亞礦業法1971第17條明確規定,礦權人有義務為開采的所有礦產向部長繳納礦區使用費。昆士蘭州礦產資源法1989第320條規定,采礦權、采礦租約或其他授權開采或被允許開采礦產的持有人,無論王室是否擁有該土地上的礦產,都必須按照規定的特許權使用費比率支付特許權使用費。《北領地礦產權利法》第9條規定,礦產權利持有人應向北領地政府支付他們生產的礦產的特許權使用費。事實上,聯邦政府對自然資源的使用也實行有償使用政策或日本式制度。《聯邦近海礦產(特許權使用費)法》第4條1981明確規定,采礦許可證持有人必須為其開采的所有礦產向指定當局支付特許權使用費。
有償使用是澳大利亞國土資源管理的壹項基本法律制度,體現了國土資源的珍貴性、稀缺性和價值性,也體現了國土資源由國家(或州、領地)所有的性質。
4.監督檢查系統
聯邦或州或地區的采礦法和土地法,甚至環境法都有監督檢查的法律規定。《聯邦石油(水下土地)法》第1967條第125款規定,指定機關可以通過書面文書任命壹人為檢察官。第126條規定,檢察官有以下權力:①可以進入任何毗鄰地區和獎狀規定區域內與石油勘探、石油開采、石油加工和儲存、石油運輸準備、管道建設或作業有關的所有設施、船舶、飛機或建築物進行檢查;②可以對任何設備進行檢查和測試;③可以查看所有相關文件。根據《西澳大利亞石油法》第118條,部長可以通過書面文件任命檢察官,以實現本法及相關法規的目的。第119條規定,檢察官有以下權力:①進入該州任何地方、任何州與石油勘探、石油開發活動有關的任何設施、車輛、飛機、建築物;②可以對任何設備進行檢查和測試;③可以進入州內任何可能有石油勘探開采文件的設施、車輛、飛機、建築物或場所,並可以對這些文件進行檢查、復印和復制。新南威爾士州1992《采礦法》第361條規定,就本法而言,部長可通過書面文件任命某人為檢察官。昆士蘭州土地法1994第400條規定,就本法或《植被管理法》而言,授權人可進行以下壹項或多項活動:①在任何合理時間進入土地;(2)檢查土地和土地使用情況;③拍攝陸地上的任何東西;(4)采集陸地上的事物樣本;⑤對於租賃土地、特許土地或用於農業和畜牧業的特許土地,在其上建立壹個監測站,以監督本法或租約、執照、許可證或土地管理協議、補救行動通知或補救行動命令等的遵守情況。塔斯馬尼亞州礦產資源開發法1995第9條規定,為了確定是否違反或遵守了本法的規定,檢察官可以在任何合理的時間做以下任何事情:①進入、停留或通過任何土地;②進入、停留或檢查任何礦井;(3)進入、停留或檢查檢察官有理由相信用於采礦目的的任何地方;(4)視察礦場內的任何工廠或任何其他物件。⑤清除礦山或工廠的任何材料或物質;⑥沒收檢察官有理由認為違反或不遵守本法或行為守則規定的標準的工具;⑦要求任何相關文件的生產數據;(八)檢查、核實、復制有關文件;⑨移動相關文件進行復制;⑩拍照或錄音或拍照;(11)請人員陳述姓名、地址等。毫無疑問,這些法規不僅為澳大利亞國土資源管理監督檢查奠定了法律基礎,而且確立了澳大利亞國土資源管理監督檢查制度。
值得壹提的是,早在1901,新南威爾士州就頒布了《礦山檢查法》(1901),並在1998頒布了《礦山檢查修正法》(1998)。
5.環境保護系統
環境保護制度也是澳大利亞國土資源管理的壹項基本制度。聯邦政府和州政府都制定了相應的環境保護法。比如聯邦環保和生物多樣性法1999,西澳的澳大利亞有環境保護法1986,南澳有環境保護法1993。北領地有《環境保護(北領地最高法院)法案》1978,等等。此外,各州和地區有大量符合環境保護法的法規。其中,有關條款不僅明確規定了環境保護的責任、義務和後果,還明確建立了環境影響評價制度和環境影響評價的相關程序。在西澳,環境保護法還明確規定了環境保護的五項原則,即預防原則、代際平等原則、保護生物多樣性和生態完整性原則、改進和完善評價、定價和激勵機制原則、最大限度減少浪費原則。
在每個州和地區的采礦法和土地法中,都有關於環境保護的相關規定和條例。《西澳礦業法》(1978)第壹部分序言中首先規定,如果本法的某壹條款與《環境保護法》的某壹條款不壹致,則所述條款無效;第84條規定,在授予采礦租約時,或在隨後的任何時候,部長可對承租人施加合理的條件,以防止或減少對租賃土地自然表面的破壞。《西澳土地管理條例2006》第二部分第12條規定,任何人不得損壞、破壞、幹擾、汙染或移動管理土地上的巖石、土壤或任何其他自然物質,違者將被罰款1000澳元。昆士蘭州礦產資源法案1989在第壹部分的前言中明確指出,本法的目的是鼓勵勘探、開采和采礦中的環境責任。《新南威爾士州礦業法1992》第11部分中包含保護環境的條件第238條規定,如果部長或礦業登記人認為適當,任何委托書或礦產權利主張的授予條件或續期條件必須包括委托書或權利主張所涉及土地上的以下保護內容:①動物、植物、魚類、漁業和風景名勝;②原住民、建築、考古、歷史地質景觀特征等。這些法規不僅為礦業管理和土地管理過程中的環境保護奠定了法律基礎,也確立了澳大利亞國土資源管理的環境保護體系。
6.保證金制度(或存款制度)
聯邦法律和州法律都規定,在進行采礦活動,尤其是采礦活動之前,必須繳納保證金,以確保履行相關法律規定的義務。《聯邦近海礦產法》1994第398條規定,作為相關許可條件,可要求勘探許可證、保留許可證、采礦許可證和工程許可證的持有人向指定的行政部門提交保證金。其目的是確保許可證持有者遵守法律規定和許可證條件。西澳礦業法1978第84A條明確規定,采礦租賃申請人應在規定時間內將保證金存入采礦登記處,否則,不得向申請人發放采礦租賃;第52條(1)規定,勘查許可證申請人應當在規定的期限內向礦業權登記員辦公室提交保證金;第52條(1a)規定,部長可要求勘探許可證持有者提交額外保證金,以符合許可證條件;第60條也對勘探許可證的申請人和持有人作出了同樣的規定;第70F條規定,部長可要求保留許可證的申請人或持有人在規定時間內向礦產權利登記員辦公室提交保證金;第84A條規定,采礦租約持有人必須在規定時間內向礦產權利登記處提交押金。昆士蘭州礦產資源法1989第83條規定,在授予或更新采礦權之前,采礦登記人應決定采礦權人應交存的合理數額的保證金,以便遵守采礦權條件和執行本法的規定。新南威爾士州礦業法1992第105條規定,如果部長計劃在采礦權人支付保證金以履行本法案規定的義務的條件下授予合並采礦租約,部長可指示向采礦權人送達書面通知,要求在通知規定的日期前向部長交存保證金。
7.決策系統的民主化
決策民主化是澳大利亞多年來在國土資源管理方面的實踐,並形成了制度化的機制,即在做出決策或出臺重要法律和管理政策之前,給予人民、專業團體和相關組織充分的民主協商、研究和討論,社會各界參與決策和規劃。比如,相關的礦業法、土地法頒布調整,政府會先在網上公布草案,邀請公眾和社會各界提出意見建議,根據民主反饋的意見建議進壹步修改,再在網上公布修改後的草案,邀請公眾提出意見建議,或者提交專業團體討論。
8.信息披露制度
《聯邦信息自由法》1982規定,主管部長應盡可能公開以下內容:①陳述機構職能項目和詳細情況的報告;(二)制度安排的詳細報告;(3)所有需要公眾知曉的信息報告。各州的信息自由法,例如西澳的《信息自由法》1992,昆士蘭州的《信息自由法》1992,維多利亞州的《信息自由法》1982,北領地的《信息法》都有類似的規定,即政府從納稅人的錢中獲得的信息都應該公開,政府工作的內容和職能都必須公開。政府的年度報告必須公開,公眾需要知道的特別程序要公開,政府的政策制定要公開,政府的管理事務要公開,政府處理檢查或質詢的報告要公開,等等。毫無疑問,這些法律規定確立了澳大利亞包括國土資源管理在內的各種管理的信息公開制度。
9.損失補償系統
各州和北領地的礦業法或礦產資源法都明確規定,在開采過程中,必須賠償給土地所有者或占有者造成的損失。需要補償損失的內容包括:剝離部分或全部地表;對地表的損害;損壞土地上的設施;土地所有者或占有者的土地與其他土地的分割;喪失土地環境,包括娛樂和保護價值;喪失對土地采取任何計劃改善措施的機會;土地所有者或占有者的市場價值的損失等。