作者:石東坡
【中國圖書館分類號】d922.1【文獻識別碼】a
國家通過憲法和組織法在行政組織體系中設立各級各類行政機關，為滿足社會生活的需要，以授權的方式創設其他行政主體，就是為了組織和管理社會事務，實現國家職能。因此，行政主體的職能活動控制著社會秩序和發展方向，代表著國家權力存在的意義。在社會主義國家，行政主體的行為過程和領域已經成為人民民主參與管理的實踐渠道和重要範圍，反映了民主政治的實現程度。因此，在依法治國、建設社會主義法治國家的新時期，用法律手段調整行政行為，保證依法行政，是行政法制建設的重要環節之壹。本文僅對行政行為的幾個基本理論問題進行再探討。
壹、行政行為的基本定義和要素
行政行為，壹般來說，是指行政主體行使行政職權，進行行政管理的活動。在行政學中，“行政行為”即行政管理，是由美國學者赫伯特·a·西蒙首創的。因此，運用行為科學的方法探索公共行政的決策、組織、實施機制及其效果，從而提升行政效率，開辟了壹個全新的研究領域。因此，“行政行為”不僅是行政活動的壹般範疇，也代表了行為主義在政治和行政中的應用。在行政法中，“行政行為”(19年底，德國“行政法之父”奧托·邁耶確立了這壹概念)[1]強調行政主體的職能活動應受法治約束，應受行政法律規範調整。具有壹定的權利和義務，可以帶來法律關系的產生、變更和消滅，即把行政管理作為行政主體實施的法律行為，強調其法律效力。因此，雖然行政行為的客觀存在是相同的，但行政法並不像行政學那樣側重於揭示行政行為的活動規律，而是將其視為概括行政主體各種具有法律意義的管理活動的範疇。確立行政行為的科學含義和範圍，是用法律手段調整行政活動、完善行政行為法的首要前提。
目前，對行政行為概念的理解尚無定論[2]。筆者認為，行政行為是行政主體運用行政職權實施行政管理而作出的具有法律意義和法律效力的行為。我們應該把握以下幾點:
第壹，從主體上看，行政主體是行政行為的發送者。這是行政行為的主要內容。行政主體是指享有國家行政權力，能以自己的名義從事行政活動，並能獨立承擔由此產生的法律責任的組織。包括行政機關和法律法規授權的組織。行政主體的根本任務是實現行政職能，因此國家賦予其行政權力、相應的物質條件和人力資本，行政行為無疑是行政主體表明其活動方向的主要行為。因此，行政主體必須作出行政行為，而行政行為只能由行政主體作出。至於行政主體是由組織直接決議作出，還是由公務員執行公務的公務行為作出，還是委托其他組織作出，並不影響行政行為的性質。這樣，其他不具備行政主體資格的國家機關、社會團體或者個人，因為不承擔行政職能，沒有行政職權，就不能作出行政行為。
第二，從依據上看，行政行為是行政主體行使行政職權的行為。這是行政行為的權力要素。判斷行政主體的所有活動中哪壹項屬於行政行為，關鍵是看該行為是否基於行政職權。行政主體在存在期間，是為了追求實現國家在相應法律法規中確定的行政職能，承擔其社會職能。比如，工商行政管理部門依法維護市場活動秩序；環境保護機關應當依法防治各種環境汙染，實現社會經濟效益和環境效益相統壹、可持續發展的戰略。為此，行政主體的生命就是進行職能活動。同時，為了通過行政行為保證管理的正常順利進行，或者為了履行作為社會生活主體的普遍義務，行政主體必須進行必要的非職能性活動。比如:招標采購辦公用品，或者組織衛生保潔，接受當地社會治安綜合治理檢查，等等。這些都不是行政行為，只是起到保障和協助的作用。
第三，從內容上看，行政行為是具有法律意義和法律效力的行為。這是行政行為的法律要件。行政行為是行政主體基於行政職權作出的行政行為，既包括調整國家、集體和個人之間的利益關系格局，使現實生活與經濟社會發展規劃相協調，實現壹定的政治、經濟和文化要求的決策內容，也包括計劃、組織、控制、執行和溝通的操作內容。同時，在行政法律規範的調整下，行政行為必須符合所確定的行為模式的要求，否則行政主體要承擔相應的法律責任。這說明行政行為具有法律要件，但對法律要件的含義有不同的看法。我認為其含義應該是:(1)行政行為的決策內容和操作內容應該與行政法律規範中已經確定的行為方式相壹致，即行政主體的實體權利義務與程序權利義務相壹致；(2)行政行為在實際行政領域中能夠引起行政相對人權利義務的變化，即使取得、喪失或變更權利，設定或免除或變更義務，這些行政行為的實際影響不僅是事實，而且是行政主體與行政相對人之間的行政法律關系；(3)行政行為的法律效力，是指在行政法律規範或行政法治原則的評價下，行政行為的合法、不合法、不適當等實際法律後果，以及相應的法律責任；(4)行政行為的實施可能引發新的法律實踐活動，如機關查詢、上級行政機關復議、司法機關受理公民、法人或者其他組織投訴等法律監督活動。因此，認為行政行為的法律意義僅限於行政法律後果的觀點是不全面的[3]。
全面理解行政行為的法律要件，有助於我們區分行政行為與行政主體的事實行為和民事行為。行政主體的壹些活動可能與其職權有關，但不具有法律效力，即屬於事實行為，如氣象局對氣象數據的分析預測、統計局發布的統計數據、司法局的法制宣傳教育活動、有關部門開展的學習“邯鋼”模擬市場運作和成本否決法的典型示範活動等。這些不同於作為法律行為的行政行為，根本點在於行政行為要實現的政府職能關系到行政相對人的權益，從而在行政法律規範的前提下產生行政法律效力。當然，行政主體不產生行政法律效力的活動不屬於行政行為。除了行政法上的行政法律效力之外，行政行為還可能具有其他法律效力，但後者從屬於前者。比如行政主體對民事糾紛的裁決，就會產生民事法律效力。
總之，主體要件、權力要件和法律要件必須同時具備，這是我們準確界定行政行為的基本標準。首先，它有助於行政主體樹立正確的行政管理理念。行政行為作為行政主體行使行政職權的法律行為，其基礎是行政職權，但行政職權是行政主體在法定職責範圍內，以壹定方式和程序處理壹定行政事務的權力。除了壹般權力和國家權力的特征外，主要是法定性和強制性。因此，行政主體在看待職能活動時，不僅要關註其強制性，更要看到其法律意義，實現對行政行為的法律調整和限制。因此，在構成上，行政行為是行政職能、行政權力和行政法律通過行政主體有機結合的活動表現，幾個要素缺壹不可。其次，它有助於行政相對人明確其行政法律地位。行政相對人對行政行為法律意義的認識和評價標誌著對自身行政法律地位的認可，因此明確行政行為的主要構成要件有利於行政相對人確定自身權益受到影響的來源；明確行政行為的權力要素，有利於行政相對人知曉相應的遵守和服從義務；明確行政行為的法律要件，有利於行政相對人尋求權利救濟的法律途徑。最後，有助於行政法律監督。壹個完整的行政法治應當在三個方面進行，即行政主體的組織與設立和公務人員的法律規範、行政行為的法律規範和行政責任及其追究的法律規範。其中，行政行為的法律規範是監督行政主體，追究其違法或不當行使職權的行政責任，進行行政法律監督活動的基本依據。只有基於對行政行為的界定，才能準確把握行政主體法律責任的來源和形式，進行行政復議和行政訴訟，這也具有直接的現實作用。
二、行政行為的實質特征和形式特征
界定行政行為是進壹步分析其特征的基本前提。所謂行政行為的特征，是指行政行為相對於其他法律行為的特殊性，主要是相對於立法行為和司法行為而言。概括起來就是兩個方面:實質特征和形式特征。對行政行為的形式特征有壹致的理解；就行政行為的實質特征而言，因其職權、功能、目的而應指行政行為的特征，學界對此討論甚少。目前有兩種觀點:壹種觀點認為行政行為的特點是單方性、強制性、政策性；另壹種是大多數學者主張的觀點，認為行政行為的本質特征是其構成要素[4]。這兩種觀點都不妥當，亟待澄清，故筆者試作如下論述:
首先，公益性是指行政行為的目的是實現國家和社會的利益。行政活動是針對社會事務的活動。行政行為過程中形成的行政法律關系本質上是國家、集體和個人利益的和諧關系，其中行政主體所代表的國家和社會利益起主導作用。公民、法人和其他組織作為行政相對人，因其特殊利益在享有和取得過程中涉及社會公共利益和國家利益而被納入行政領域，成為社會公共事務。相對人應當服從和遵守行政行為所確定的具體行政法律義務，從而實現社會的穩定、有序和協調發展。比如，公安機關要對公共娛樂場所的消防安全措施和設施進行審查，在保障公民娛樂休息權利和公共秩序安全的條件下，才能核發《公共娛樂場所安全許可證》，允許開業。可見，公益是行政行為的根本目標。
這裏需要進壹步明確的是:第壹，公益在內涵上包括社會公共利益和國家利益，兩者密切相關。“政治統治是以壹定的社會功能在各地的執行為基礎的，政治統治只有在執行這種社會功能時才是持久的。”但在不同的社會制度下，它們之間存在著顯著的差異。第二，公益具有終極價值、優先性和協調性。行政行為的根本目標是實現國家和社會的利益。對國家、集體和個人的利益進行統籌考慮和合理安排，必須保證行政主體所代表的社會公眾的利益。只有這樣，才能體現人民的長遠利益和根本利益。這應該作為在利益沖突之間進行選擇的標準，例如緊急行政管理；同時，既要關註國家利益，又不能忽視甚至嚴重損害行政相對人的個人和局部利益。只有充分保護公民、法人和其他組織的特殊利益和合法權益，充分調動壹切積極因素和群眾的創造性，才能保證國家和社會利益的實現。第三，行政行為的公益性不僅要求在行政行為的主觀方面，即行政主體意誌的表達方面，行政行為的公益性不能被機關自身的本位觀念和小集團利益所替代甚至侵蝕，比如不能為了獎金而亂罰款，還要求公務人員在代表行政主體作出行政行為時不能以權謀私，比如不能因為人情而降低環境排汙費。第四，行政行為的公益性是行政行為的內在合理性，由行政法律規範來保障和體現。公益性與合法性是內容與形式、目的與手段的對立統壹，不可分割。第五，正是由於行政行為的公益性，賦予了行政主體行政優位權，即可以通過自己的單方意思表示形成行政法律關系，在行政行為被依法撤銷之前可以推定為有效，可以先予執行；行政主體和公務人員在執行公務時，享有職務上的便利，要求行政相對人有協助的義務。公益是行政主體行使優惠權的唯壹目的，行政優惠權只能用於公益目的，不應被濫用為個人職權和影響力。第六，為了保證行政行為的公益性，通過行政相對人的知情權、參與權等程序性權利，以及權力機關、司法機關等行政法律監督主體的監督權，對行政行為的過程、內容和結果進行控制。例如，我國《行政訴訟法》第1、2條規定，為了“...保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使職權”，只有公民可以提起行政訴訟，人民法院才會對具體行政行為的合法性進行審查。再比如《行政處罰法》第1條，規定“...維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權益……”
第二，執行力。與立法行為相比，行政行為具有明顯的執法功能。布勞赫在他的《法國行政詞典》中把行政管理定義為“從事實施政府意誌和總體利益規劃的公共服務的總和”[5]。同樣，筆者也認為，在法治國家，行政行為發揮著將普遍的法律規範與多變的社會生活聯系起來，實現法律所確定的社會秩序和社會目標，約束和引導公民、法人和其他組織的活動以符合整個社會的要求，落實國家的職能和法律所確定的權利義務的作用。所以盧梭形象地說:“政府是建立在臣民和君主之間的中間物。”[6]
行政行為的可執行性應包括以下幾點:第壹，可執行性是行政行為作為實現法治的實施環節的功能表現，表現為行政主體的職權在法律上處於從屬地位，要求行政主體依據相應行政法律規範的具體規定處理社會公共事務，而不是單純從行使權力、實現行政主體單方意誌的角度出發。其次，可執行性表現為行政主體受到約束，即行政主體在遵循法律的同時，受到權力機關重大決策和司法審查的約束。只有這樣，才能形成完整的法律運行機制，維護法制統壹。第三，行政性是行政行為的壹般特征，不排斥行政主體在法律授權的前提下從事法律創造活動和爭議裁決活動。例如，為了適應改革開放中及時進行制度創新的需要，1985之後，國務院根據全國人大常委會《關於授權國務院在經濟體制改革和開放中制定暫行規定或條例的決定》，制定了壹系列行政法規。第四，行政行為和司法機關的法律適用活動都是將具有普遍約束力的法律規範適用於特定的社會事務，但行政行為的執行性質更為主動、頻繁和直接，在大多數情況下構成了行政主體與行政相對人之間的雙向法律關系，而司法審判活動則典型地表現為司法主體與雙方當事人之間的被動和對抗的三方法律關系，尤其是在刑事訴訟法和民事訴訟法修改後的訴訟結構中。第五，可執行性在應急行政中非常突出，但不能忽視行政相對人的民主權利，如知情權，行政主體不能抵制行政相對人的詢問理由等具有可執行性的參與權。
第三，主動性。行政行為的主動性有以下含義:第壹，行政主體根據自己對行政法律規範的理解和自己對社會生活的分析判斷，決定是否實施行政行為和實施何種行政行為，而不考慮行政相對人的意誌。第二，行政主體追求的是壹種與自己意思表示相壹致的管理效果，因此必須對行政行為的法律效果負責，無論是合法的還是非法的。第三，行政主體的能動性不排除不作為和適用的方式。所謂不作為，是指行為人消極的、不作為的某種行為對行為對象的影響，如拒絕履行法定義務。這種方式也包含了行政主體意誌的表達，是行政主體主觀判斷的壹種表現。又如，演員向文化行政部門申請演出許可證時，是否發放許可證仍由行政主體決定。行政相對人的申請並不必然導致行政主體實施相應的行為，這說明行政主體的能動性強調行政行為的成立以行政主體意誌的表達為主導。第四，行政行為的主動性還表現在行政行為在大多數情況下創設新的法律關系，自由裁量因素比較大。例如，經濟管理部門決定調整我國汽車工業的結構，實現了其與某汽車裝配企業的行政法律關系。第五，行政主體在作出行政行為時可能片面強調主動性，違背了行政行為的公益性和執行性，導致壹些違法或不當的行政行為，特別是濫用職權的行政行為。因此，行政行為的主動性應受行政主體正確的行政法律意識的支配。第六，行政行為的主動性不能被錯誤地理解為行政相對人處於完全被動的地位。事實上，行政行為的主動性是由於行政主體實現國家意誌和政府職能的必然要求，而不是來自國家權力的暴力強制。特別是在社會主義法治國家，行政行為的主動性必須與行政相對人的積極參與和配合相適應。行政法律關系不是簡單的不平等的管理與被管理的關系，而是集管理、服務、監督於壹體的法律關系。比如公民、法人和其他組織有批評和建議的權利，根據行政處罰法有聽證的權利。在美國，當事人也有權在聽證會上對事實進行辯論，提出自己的裁決結論(《美國行政訴訟法》第557條(c)款)[7]。
行政行為的主動性和司法行為的主動性是有區別的。因為立法者不可能對每壹個具體案件都提供詳細的法律規範，司法行為必須積極適用法律，表現出壹定的主動性和創造性，這與行政行為在完成社會管理職能、實現法治方面的主動性是壹致的。但是，行政行為的主動性並不像司法行為的主動性那樣只針對個案。在沒有相應的明確法律規範的情況下，行政行為的主動性往往表現為通過制定行政政策或具有普遍約束力的規範性文件的抽象行政行為進行規範性調整，而司法行為則僅限於個別調整。再者，行政行為的能動性是普遍的，存在於各部門的行政領域，而司法行為的能動性通常體現在疑案的審理中，在成文法國家只表現為壹種類推制度，在判例法國家則表現為壹種可以上升為法律原則或法律規範的“法官造法”機制。
最後，程序性的。行政行為作為法律行為，必須遵守相應的程序性法律規範，具有程序性。程序是指按照壹定的順序和步驟進行決策的過程。行政程序是指行政主體行使行政權力的過程、步驟、方法和期限，反映了行政行為的形成和秩序，是行政行為的有機組成部分。行政程序法是調整行政行為程序部分的法律規範的總和。行政行為的程序性是任何行政行為所必須具備的，不僅因為某些行為只能通過壹定的程序才能作出，而且對於行政主體來說，行政行為必須有行政程序才能成立，才能保證國家意誌在行政主體的管理活動中得以體現，並產生法律意義。比如，國務院制定行政法規，應當按照《行政法規制定暫行辦法》執行；行政處罰應當按照行政處罰法規定的簡易程序、壹般程序和聽證程序進行；土地行政主管部門應當按照《土地違法案件查處辦法》規定的案件受理、立案、調查、處理、送達、執行、查封、結案等程序查處土地違法案件。需要指出的是，行政行為的成立必須具備壹定的程序因素，但不壹定符合行政訴訟法的規定。為此，行政行為的程序性具有兩個相互聯系的含義:壹是行政行為實際上客觀地表現出壹定的程序性；但更重要的是，第二，行政行為要體現符合法定的行政程序。如果程序違法，不僅會影響行政相對人的合法權益，而且會阻礙行政機關實現其社會職能，從而導致行政行為在法律效力上的撤銷。
[接收日期] 1999-11-20
參考
蔣明安。外國行政法教程[m]。北京:法律出版社，1993438+006。
[2]胡建渺。行政法課程[m]。北京:法律出版社，1996.90。
[3]羅·。行政法[m]。北京:中國政法大學出版社，1996.438+026。
[4]蔣明安。行政法與行政訴訟[m]。中國卓越出版公司，1990.238。
[5]布勞赫。法國行政詞典[a]。[美]古德諾。政治與行政[m]。北京:華夏出版社，1987.388+01。
[6]法學教材編輯部。西方法律思想史資料選編[z]。北京:北京大學出版社，1983.287。
[7]王明陽。美國行政法(壹)[m]。北京:中國法制出版社，19938+05。